IL DIFFICILE RAPPORTO TRA ENERGIE RINNOVABILI E PAESAGGIO.

VERSO UNA NUOVA CONCEZIONE DELLA PIANIFICAZIONE AMBIENTALE.

Avv. Mariangela Crisci 

Sommario: 1. Il granitico baluardo della tutela del paesaggio e la “recente” sensibilità ecologica. 2. La modifica degli artt. 9 e 41 della Costituzione. 3. Verso la tutela di un “paesaggio di qualità”. 4. La necessità di una transizione energetica “forte” in Puglia.

La modifica degli artt. 9 e 41 Cost. ha di fatto aperto la strada ad un contrasto tra i valori dell’ambiente e del paesaggio, nella prospettiva delle energie rinnovabili. La transizione energetica, infatti, ha come scopo finale la tutela dell’ambiente, nell’ottica di una crescita sostenibile. Tuttavia il paesaggio potrebbe costituire un ostacolo all’uso di suolo ai fini di sostenibilità energetica. Unico punto di sintesi, pertanto, appare l’anticipazione del bilanciamento tra i due principi costituzionali –parificati dalla novella introdotta con la l. cost. 1 del 2022– al momento della pianificazione territoriale, tanto di tipo paesaggistico, quanto di tipo “energetico”.

The amendment of the articles 9 and 41 of the Constitution has in fact paved the way for a contrast between the values of the environment and the landscape, in the perspective of renewable energy. The energy transition, in fact, has as its final purpose the protection of the environment, with a view to sustainable growth. However, the landscape could constitute an obstacle to the use of land for the purposes of energy sustainability. The only point of synthesis, therefore, appears to be the anticipation of the balance between the two constitutional principles – established by the novel introduced with l cost. 1 of 2022 – at the time of territorial planning, both of a landscape and an “energy” type.

1. Il granitico baluardo della tutela del paesaggio e la “recente” sensibilità ecologica. Il costante aumento della richiesta di energia rinnovabile impone una necessaria rimeditazione del rapporto tra i principi che governano lo sviluppo energetico e la salvaguardia dell’ambiente e del territorio. L’insostenibilità del modello economico basato sulle fonti energetiche fossili è una conquista sociale recente. Per quanto da tempo sostenuta dalla (o almeno da una parte della) comunità scientifica, la necessità di implementare la produzione energetica con sistemi sostenibili e rinnovabili, è percepita come una reale urgenza soltanto da pochi anni. La formazione di una coscienza ecologica da parte della collettività è, difatti, acquisizione delle ultime generazioni, ben più sensibili ai problemi ambientali. Il “ritardo” con cui si è compresa l’urgenza della transizione energetica ha condotto, di fatto, ad un disallineamento della normativa costituzionale, rimasta incentrata sulla tutela del paesaggio quale bene primario anche rispetto all’implementazione delle fonti di energie rinnovabili. Difatti, ancora oggi, la tutela vincolistica del paesaggio (e quella storico-culturale) pare –almeno in termini istituzionali– prevalere sull’esigenza di transizione energetica¹. Ciò è appunto dovuto al fatto che, mentre la tutela del paesaggio ha origini ben più “antiche”, il problema energetico è divenuto solo recentemente oggetto di attenzione².

In tal senso è facile verificare che la disciplina in materia energetica, ancorché piuttosto prolifica in termini di incentivazione all’uso delle nuove tecnologie rinnovabili³, non pare abbia ancora compiuto quello “scatto deciso e forte” verso l’elevazione della sostenibilità a principio primario dell’ordinamento, costituzionalmente protetto e potenzialmente “prevalente” sul regime vincolistico delle aree⁴. È sì vero che lo sviluppo sostenibile è posto a base degli accordi internazionali sulla direttrice di sviluppo; in particolare i punti 7 e 11 dell’Agenda 2030 stabilita dall’ONU prevedono di aumentare l’utilizzo di energie rinnovabili, rendendole accessibili (punto 7) e prevedono di rendere le città inclusive, sicure, resilienti e sostenibili (punto 11). Tuttavia, a tale previsione in termini di goal internazionali non è corrisposta una pari modifica della normativa interna costituzionale, tale da favorire il raggiungimento dell’obiettivo, rectius tale da individuare lo sviluppo sostenibile (in particolar modo energetico) quale prius giuridico da tutelare. Seppure una certa giurisprudenza⁵ si sia ormai orientata nel senso di ritenere necessaria una motivazione “aggravata” in ordine alla prevalenza delle esigenze vincolistiche su quelle energetiche, il quadro normativo, ed in particolare quello costituzionale, restituivano –fino ad oggi– un impianto in cui la sostenibilità appariva recessiva rispetto alla tutela vincolistica⁶. Ciò è dipeso da un’impostazione della Carta Costituzionale che prevedeva tra i suoi principi fondamentali l’espressa tutela del “solo” patrimonio paesaggistico e storico-artistico⁷. La Corte costituzionale, cogliendo intrinsecamente la “riduttività” di tale previsione⁸, ha spesso offerto un’interpretazione espansiva del concetto di “paesaggio”, da intendersi come tutela integrata paesaggistico-ambientale⁹. In tale prospettiva costituzionalmente orientata l’ambiente, pur non espressamente positivizzato come tale, viene a configurarsi come valore primario e sistemico¹⁰, talché «la cura del paesaggio riguarda l’intero territorio, anche quando degradato o apparentemente privo di pregio»¹¹. La Consulta, dunque, recupera ed applica direttamente quanto affermato dalla Convenzione europea del paesaggio¹², che lega il concetto di tutela dell’ambiente-paesaggio direttamente all’incidenza della popolazione sul territorio, predicando una transizione «da una tutela meramente conservativa alla necessità di valorizzare gli interessi pubblici e delle collettività locali con interventi articolati»¹³. Tale impostazione, dal sicuro vantaggio di elevare esegeticamente l’ambiente a oggetto di tutela costituzionale seppur integrato con il paesaggio, è stata –a sommesso avviso di chi scrive– sovvertita dalla modifica costituzionale degli artt. 9 e 41 Cost.¹⁴

2. La modifica degli artt. 9 e 41 della Costituzione. Con la legge costituzionale n. 1 dell’11 febbraio 2022, il Parlamento ha espressamente positivizzato la tutela dell’ambiente, delle biodiversità e degli ecosistemi «anche nell’interesse delle future generazioni», introducendo il comma 3 all’art. 9 della Carta fondamentale¹⁵. Inoltre il novellato art. 41 della Carta fondamentale ha inserito “la salute e l’ambiente” quali limiti espressi per la libertà di iniziativa economica, nonché quali matrici di indirizzo per la programmazione economica¹⁶. Ad una prima impressione, tali modifiche sembrano porsi in piena continuità con la richiamata giurisprudenza costituzionale, conferendo forza alla ricostruzione che mira a concepire paesaggio e ambiente come un’endiadi inscindibile, la cui tutela non può essere separata ma, al contrario, viene contemporaneamente garantita attraverso la cointeressenza degli interessi. A ben vedere, però, sempre a sommesso avviso della scrivente, l’elevazione dell’ambiente ad autonomo oggetto di tutela costituzionale¹⁷, potrebbe avere –con riferimento alla fonti rinnovabili– una portata ben più dirompente.

Come acutamente già colto da una parte della giurisprudenza¹⁸ e della dottrina¹⁹, l’utilizzo di fonti di energia rinnovabili è esplicazione diretta della tutela della salute e dell’ambiente «nell’interesse delle future generazioni». A fortiori laddove la stessa Carta costituzionale oggi individua il limite all’attività imprenditoriale nella tutela della salute e dell’ambiente. Proprio la definizione di “rinnovabili” caratterizza le fonti di energia green sotto il profilo della sostenibilità, intesa quale approvvigionamento senza esaurimento della risorsa. L’eolico, il geotermico, il solare, sono fonti che commutano in energia elettrica le risorse naturali senza esaurirle e senza determinare (quanto meno in modo sensibile) inquinamento. Inoltre l’utilizzo di energie di tal fatta ha un impatto assolutamente ridotto sugli ecosistemi esistenti. Al contrario è fatto notorio che l’utilizzo di fonti di energia fossile sia una delle cause maggiori dell’inquinamento e della degradazione dell’ambiente, con totale compromissione dei sistemi ecologici. In ragione di ciò l’incentivazione all’uso di fonti alternative appare perseguire direttamente quella tutela –che oggi trova copertura nella fonte costituzionale– della salute, dell’ambiente e degli ecosistemi. Viepiù potrebbe anche sostenersi –per le caratteristiche innanzi divisate– che l’utilizzo delle rinnovabili costituisca tutela indiretta degli animali, incidendo in modo meno significativo sui loro habitat. Già sotto tale profilo, pertanto, non apparirebbe una illogica forzatura sussumere l’implementazione delle fonti rinnovabili all’interno della tutela dell’ambiente, per come inteso dalla stessa giurisprudenza costituzionale. Sotto tale profilo, pertanto, parrebbe predicabile che l’utilizzo delle energie rinnovabili trovi oggi copertura costituzionale diretta ed espressa proprio nei novellati artt. 9 e 41 Cost., elevandosi al pari grado degli altri regimi vincolistici. Ove accolte le superiori considerazioni, emergerebbe la possibilità di una “nuova interpretazione” della tutela del paesaggio rispetto alla possibilità di installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile, che godrebbero “dell’ombrello costituzionale” della tutela dell’ambiente. Emergerebbe, quindi, sempre con riferimento alle energie rinnovabili, una mutazione dell’endiadi “paesaggio-ambiente” verso un vero e proprio rapporto (potenzialmente) dicotomico tra tutela paesaggistica e tutela ambientale (intesa come favor verso l’implementazione delle rinnovabili). Dunque, nella prospettiva delle energie rinnovabili quali elementi (in)diretti di tutela dell’ambiente, quest’ultimo passerebbe da “mera” estensione del “valore paesaggio” ad autonomo principio costituzionale fondamentale, talché la prevalenza dell’uno o dell’altro dovrebbe essere frutto di un’attenta opera di bilanciamento costituzionale. Bilanciamento che ben potrebbe condurre –nello specifico caso di interesse– ad una prevalenza dell’implementazione delle fonti sostenibili rispetto al bene-paesaggio.

È noto, infatti, come ripetutamente affermato dalla Consulta, che i diritti costituzionali fondamentali godano tutti di pari dignità, non essendo prevista alcuna gerarchia rigida. Ciò in quanto «tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre “sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro” (sentenza n. 264 del 2012). Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona. Per le ragioni esposte, non si può condividere l’assunto del rimettente giudice per le indagini preliminari, secondo cui l’aggettivo “fondamentale”, contenuto nell’art. 32 Cost., sarebbe rivelatore di un “carattere preminente” del diritto alla salute rispetto a tutti i diritti della persona»²⁰. Il bilanciamento, dunque, prende le mosse dall’assioma per cui non esiste un ordine gerarchico rigido tra i principi costituzionali, né lo stesso è dettato dalla formulazione letterale del testo costituzionale²¹. La gerarchia, pertanto, si forma “caso per caso”, a valle dell’operazione di bilanciamento²² che può valere solo per la singola e specifica fattispecie. Va da sé che tale operazione, non essendo imbrigliata in estrinseche e codificate regole di risoluzione delle antinomie²³, sottostia ai canoni generali dell’attività pubblica lato sensu intesa: proporzionalità e ragionevolezza²⁴. Canoni che, volutamente, non hanno una definizione legislativa precisa, ma che riecheggiano concetti di giustizia sostanziale di facile ed intuibile portata²⁵.

Calando le superiori considerazioni nell’odierno ambito di indagine, pare predicabile un “nuovo” quadro degli interessi costituzionali in gioco, in cui la tutela vincolistica potrebbe risultare –all’esito dell’operazione di bilanciamento– recessiva rispetto alla utilità di installazione di un impianto di energia rinnovabile. Estremizzando il ragionamento si potrebbe –provocatoriamente– sostenere che fino al completamento della transizione energetica o al superamento dell’emergenza ecologica globale, vi sarebbe margine per una “deroga” ai regimi vincolistici, in caso di impianti di energia sostenibile. Provocazione che non appare neppure tanto remota, atteso che la legislazione in tema di PNRR ha previsto –con specifico riferimento alla localizzazione degli impianti di energia rinnovabile in zone vincolate– la “declassazione” del parere del Ministero della cultura ad atto “obbligatorio non vincolante”²⁶. La finalità di salvaguarda dell’ecosistema globale, dunque, fungerebbe da parametro per operare un bilanciamento in cui il bene paesaggio possa addirittura essere sacrificato sull’altare della crescita energetica sostenibile.

3. Verso la tutela di un “paesaggio di qualità”. La provocazione innanzi indicata, che chiaramente appare non sostenibile in concreto quale “deroga generale” al sistema vincolistico, offre però l’occasione per indicare quale potrebbe essere il reale ed efficace punto di sintesi tra la tutela del paesaggio e la “nuova” tutela dell’ambiente in materia di energie rinnovabili. Sul punto appare dirimente proprio la novella che ha interessato il comma 3 dell’art. 41 Cost., in cui è indicato il “fine ambientale” quale parametro per la programmazione dell’attività economica tanto pubblica quanto privata. Ciò consentirebbe di “anticipare” il difficile punto di sintesi tra la tutela paesaggistica e quella ambientale, nei termini innanzi intesi, già al momento della programmazione e dell’attività pianificatoria. Sarà dunque il Piano territoriale paesaggistico, all’esito di attente valutazioni sul reale fabbisogno energetico, ad introdurre dei criteri localizzativi per le energie rinnovabili, anche in espressa deroga ai regimi vincolistici più stringenti. Forse sarebbe addirittura preconizzabile l’elaborazione di un vero e proprio Piano Territoriale Energetico²⁷ –tanto nazionale quanto regionale– che si periti di individuare, sempre in un’ottica di sistema nazionale (ed anche, ove possibile, internazionale), il fabbisogno energetico in ragione delle peculiarità dei singoli territori. Una tale pianificazione –tanto integrata in quella paesistica, quanto autonoma– dovrebbe prendere le mosse da una preventiva analisi che individui, con precisione, la reale necessità di territorio da dedicare alle rinnovabili per garantire il raggiungimento degli obiettivi internazionali²⁸. Soltanto all’esito di una tale valutazione, potrebbe evitarsi lo spauracchio di un’indebita “prevaricazione” della tutela dell’ambiente sul paesaggio, nella prospettiva della transizione energetica. All’uopo deve operarsi un’ulteriore considerazione, spesso non considerata dagli strenui difensori del paesaggio. Il concetto di paesaggio, diversamente da quanto comunemente inteso, è un valore in divenire. Non deve, infatti, confondersi la tutela del paesaggio con l’idea –romantica ma ingenua– della difesa del paesaggio naturale, inteso quale habitat totalmente privo di antropizzazione. Ciò che, al contrario, deve essere perseguito è un paesaggio “di qualità”, inteso come punto di equilibrio tra elementi naturali ed elementi antropici. La dottrina, icasticamente ed efficacemente, richiama l’esempio dei paesaggi caratterizzati di mulini a vento²⁹. A ben vedere, infatti, questi sono oggi considerati paesaggi meritevoli di tutela; eppure, al momento della loro costruzione, i mulini e tutte le opere connesse, hanno alterato significativamente il paesaggio. Dunque, non può predicarsi una tutela del paesaggio che –in modo rigido –si opponga ad altre esigenze parimenti, e forse più, importanti.

4. La necessità di una transizione energetica “forte” in Puglia. Declinando le superiori considerazioni –che non hanno alcuna pretesa di esaustività– sul territorio pugliese, emerge con forza la necessità di adattare ulteriormente tali approdi alla realtà locale. Il favor verso la transizione energetica, infatti, assume ancora maggiore rilevanza in un territorio che ospita impianti altamente inquinanti, peraltro quasi tutti confinati nell’area cittadina di Taranto. Tale peculiare situazione dovrebbe spingere per una transizione energetica ancora più marcata che consenta di non aggravare ulteriormente il già compromesso quadro ambientale tarantino. In tale prospettiva, dunque appaiono recessive tutte le contestazioni sollevate rispetto all’impatto (paesaggistico e territoriale) delle energie rinnovabili. Proprio nella città di Taranto sarebbe auspicabile la creazione di una “comunità energetica” finalizzata al raggiungimento –più rapido possibile– dell’obiettivo n. 11 della Agenda 2030, ovverosia «rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili». In tal senso, sarebbe ancora più opportuno prevedere una modifica della normativa paesaggistica regionale che consenta un aumento rapido e su larga scala all’uso delle energie rinnovabili sul territorio. Ciò in modo da evitare l’aggravamento dei livelli critici di inquinamento provocati dai grandi insediamenti industriali. L’utilizzo delle rinnovabili nel territorio pugliese (e in particolare tarantino), fungerebbe quasi da “misura compensativa” che, pur sacrificando una parte del paesaggio, mirerebbe ad evitare l’ulteriore compromissione dell’ambiente, inteso come habitat. La sostenibilità, pertanto, nel territorio pugliese e tarantino in particolare, acquista un connotato ancora differente rispetto a quello comunemente inteso. Una sostenibilità che troverebbe ulteriore afflato vitale in un’applicazione a contrario del principio di precauzione³⁰. Se è vero, infatti, che la premessa di tale principio è che le scelte politiche debbano operare il contemperamento delle esigenze coinvolte laddove le evidenze scientifiche non siano in grado di dimostrare in modo inequivoco l’assenza di rischi per la salute, è altresì vero che nella fattispecie locale pugliese la prospettiva dovrebbe essere rovesciata. L’unanimità di posizioni in ordine alla compromissione del quadro ambientale tarantino da parte dei grandi insediamenti produttivi, dovrebbe portare ad un contemperamento degli interessi in cui la scelta precauzione è appunto quella di incentivare impianti di energia rinnovabile, il cui impatto è sicuramente meno dannoso di quello attualmente emergente.

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SITOGRAFIA
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www.ambientediritto.it
www.federalismi.it
www.cortecostituzionale.it

Note

1 M. Santini, Ambiente e paesaggio tra conflitti valoriali ed istituzionali, Urb. App, 3/2020.

2 P. Carpentieri, Paesaggio, ambiente e transizione ecologica, in www.giustiziainsieme.it, in cui l’autore sostiene una strenua difesa del valore paesaggio anche rispetto all’ambiente, proprio in ragione della storicità della tutela paesaggistica. Ripreso anche da M. Meli, Quando l’ambiente entra in conflitto con se stesso: fonti energetiche rinnovabili e tutela del paesaggio, in www.ambientediritto.it, fasc. 2/2021.

3 Il riferimento è ai vari “Conti Energia” con cui il Gestore dei Servizi elettrici ha disciplinato i procedimenti concorsuali per l’attribuzione degli incentivi economici alla produzione di energia di tipo rinnovabile.

4 Cfr. M. Santini, Ambiente e paesaggio tra conflitti valoriali ed istituzionali, op. cit., in Urb. App, 3/2020

5 Su tutti, Cons. Stato, sez. VI, 23 marzo 2016 n. 1210 e 12 aprile 2021, n. 2983 citate in nota da M. Meli, Quando l’ambiente … op. cit., p. 10 -11, in cui si afferma che il diniego di autorizzazione paesaggistica deve essere “aggravato” non potendosi risolvere in un tautologico riferimento alla minor fruibilità del paesaggio ed al suo decremento qualitativo.

6 L’art. 9 Cost., precedente alla modifica operata con l. cost. n. 1/2022 così recitava: «La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica [Cost. 33, 34]. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione».

7 P. Carpentieri, Paesaggio, ambiente cit., traccia «una distinzione tra “paesaggio” e “ambiente”, che non è affatto scontata e, come si è visto, mostra profili problematici. Vorrei in particolare evidenziare che questa distinzione, come ho sostenuto in un mio recente contributo, affonda le sue radici (per così dire) nel jus, ossia in una risalente e ricca tradizione, culturale prima ancora che giuridica, sostanzialmente diversa rispetto a quella da cui è germogliata (più di recente) l’idea della tutela ambientale (e la nozione giuridica di “ambiente”), sicché, anche al di là della lex scripta (oggi nel codice del 2004 e nella Convenzione di Firenze del 2000), l’autonomia della nozione giuridica di “paesaggio” e la sua distinzione da quella di “ambiente” riceve una sua speciale legittimazione “forte” proprio nella diversità e specialità dell’humus storico-culturale da cui si è generata l’una, rispetto all’altra.  Insomma, si tratta a ben vedere di due linee di pensiero e di due tradizioni culturali marcatamente differenti tra loro. Ed è proprio in questa diversità genetica che vanno ricercate le cause dell’attuale assetto giuridico, complicato, forse, più che complesso, della materia, così come le ragioni profonde dei ricorrenti e irrisolti conflitti. La tutela del paesaggio nasce, in sostanza, da un movimento di idee più antico rispetto a quello, più recente, che sta alla base della tutela dell’ambiente-ecosfera e dell’odierno diritto dell’ambiente. Il paesaggio nasce e vive – pressoché esclusivamente – nell’ambito delle scienze umane e mantiene (nonostante il materialismo storicistico e l’antropo-sociologismo imperanti nella seconda metà del Novecento) un nucleo essenziale estetico. L’ambiente, invece, nasce e vive pressoché esclusivamente nell’ambito delle scienze esatte e della tecnica. Il paesaggio esprime un profilo qualitativo, mentre l’ambiente esprime un punto di vista soprattutto quantitativo. Naturalmente queste affermazioni costituiscono delle generalizzazioni affrettate, qui consapevolmente proposte solo per sintesi e per chiarezza espositiva, poiché le cose sono in realtà molto più complicate e le distinzioni non sono mai così nette e marcate».

8 Giova osservare come la previsione di cui all’art. 9 Cost. è frutto di una scelta dei Padri Costituenti, effettuata quando il concetto di sostenibilità neppure esisteva. Nel momento storico di adozione della Carta costituzionale la preoccupazione maggiore era quella di evitare di sovrasfruttare le bellezze paesaggistiche, sacrificandole sull’altare della crescita economica che, all’epoca, non aveva le criticità di sovradimensionamento che stiamo affrontando negli ultimi decenni.

9 Corte Costituzionale, sentenza n. 179 del 2019: la tutela dell’art. 9 fa riferimento ad un «processo evolutivo diretto a riconoscere una nuova relazione tra la comunità territoriale e l’ambiente che la circonda, all’interno della quale si è consolidata la consapevolezza del suolo quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini dell’equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale e di incorporare una pluralità di interessi e utilità collettive, anche di natura intergenerazionale»;

10 Dossier XVIII Legislatura, Modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente, 7 febbraio 2022, p. 7.

11 Corte Costituzionale sentenza n. 71/2020.

12 Adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa a Strasburgo il 19.07.2000 e ratificata in Italia con legge n. 14 del 2006.

13 Corte Costituzionale sentenza n. 71/2020

14 Deve osservarsi, invero, che il rischio di un contrasto tra ambiente e paesaggio come due elementi valoriali in potenziale conflitto era già ampiamente emersa in dottrina, cfr. P. Carpentieri, Paesaggio, op. cit. e M. Meli, Quando l’ambiente, op. cit., tanto che la modifica degli artt. 9 e 41 Costituzione non è stata unanimemente salutata con favore.

15 Il nuovo testo dell’art. 9 Cost. così recita: «La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica [Cost. 33, 34]. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali».

16 Il nuovo testo dell’art. 41 Cost. così recita: «L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con la utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali [Cost. 43]».

17 Il superamento della concezione dell’ambiente –nella prospettiva costituzionale – di “espansione” del bene paesaggio, è intuibile anche dalla collocazione sistemica della tutela ambientale, cui viene dedicato un autonomo comma dell’art. 9 Cost.

18 T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, 24 febbraio 2017, n. 372: «Le disposizioni di cui al d.lg. n. 387 del 2003 non escludono il potere del Comune di disciplinare l’uso del territorio al fine di procedere ad una distribuzione equilibrata e razionale degli impianti eolici e ciò in quanto la realizzazione degli impianti eolici impone un contemperamento tra l’interesse alla tutela del paesaggio e quello alla produzione di energia attraverso fonti pulite e rinnovabili, non potendosi configurare alcuna preminenza valoriale né in un senso (a favore del paesaggio), né nell’altro (a favore dell’ambiente e del diritto alla salute o del diritto di iniziativa economica). Non c’è dubbio, infatti, che se, da una parte, tali impianti possono contribuire notevolmente alla riduzione dei gas serra, dall’altra, essi incidono negativamente sul paesaggio: come è noto, le zone di maggiore ventosità sono proprio quelle dei crinali, delle colline e delle montagne, tutte per lo più rilevanti sotto il profilo paesaggistico e, conseguentemente, il legislatore stesso prevede che siano assunte le opportune misure atte ad assicurare un corretto insediamento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio … Ne consegue che le disposizione di cui ai decreti legislativi n. 387/2003 e n. 28/2011 non escludono in alcun modo il potere del Comune di disciplinare l’uso del territorio al fine di assicurare una distribuzione equilibrata e razionale degli impianti eolici».

19 M. Meli, Quando l’ambiente, op. cit.

20 Cfr. Corte Costituzionale, sentenza del 9 maggio 2013, n. 85;

21 G. Pino, Conflitto e bilanciamento tra diritti fondamentali. Una mappa dei problemi, in Etica & politica, in www.units.it/etica/2006_1/PINO.htm, 2006.

22 La ratio di fondo dell’attività di bilanciamento è acutamente compendiata nella già citata decisione della Consulta n. 85/2013, resa in merito al Caso ILVA. In tale fattispecie la Corte Costituzionale, chiamata ad operare il bilanciamento tra il diritto alla salute e ad un ambiente salubre, sancito dall’art. 32 Cost. ed il diritto al lavoro stabilito dall’art. 4 Cost., ha stabilito che «Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre “sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro” (sentenza n. 264 del 2012). Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona. Per le ragioni esposte, non si può condividere l’assunto del rimettente giudice per le indagini preliminari, secondo cui l’aggettivo “fondamentale”, contenuto nell’art. 32 Cost., sarebbe rivelatore di un “carattere preminente” del diritto alla salute rispetto a tutti i diritti della persona». In altri termini, la Consulta ha chiarito che l’aggettivo fondamentale non permette di trarre una gerarchia rigida dei principi costituzionali in ragione di un’interpretazione letterale delle disposizioni. Il principio espresso, notevolmente criticato dall’opinione pubblica, ha ad ogni modo condotto alla declaratoria di illegittimità costituzionale del d.l. 92 del 4 luglio 2015 (sentenza n. 58 del 2018), sempre riguardante lo stabilimento ILVA, e dunque sempre riferito al bilanciamento tra diritto alla salute e diritto al lavoro, appunto per una manifesta irragionevolezza. Ciò dimostra, come sostiene F. Scalia, Principio di precauzione e ragionevole bilanciamento dei diritti nello stato di emergenza, in questa rivista, n. 32/2020, 18 novembre 2020, p. 198, che l’operazione di bilanciamento non opera in modo rigido e predeterminato, ma “calza” ad ogni singola fattispecie. Se ne deduce, pertanto, anche una chiara componente “politica” che influenza tale operazione.

23 Alla luce di quanto innanzi detto, infatti, a difettare sono appunto le antinomie, non essendovi alcuna graduazione dei diritti costituzionali.

24 Per F. Scalia, op. cit., 190-191, il principio di proporzionalità è principio generale dell’ordinamento europeo che deve orientare tutta l’attività comunitaria, nonché parametro di “validità” delle misure nazionali e comunitarie che incidono sui diritti fondamentali. Cfr. G. Scaccia, Proporzionalità e bilanciamento tra diritti nella giurisprudenza delle Corti europee, in Rivista AIC, n. 3/2017, 26 settembre 2017. Si osservi che per “misure” si intende l’insieme dei possibili atti, legislativi e non, frutto dell’attività amministrativa degli stati sovrani o della comunità europea.

25 Il test di proporzionalità delle misure nazionali o comunitarie si sviluppa attraverso una triplice verifica. In primo luogo, si verifica la “idoneità” della misura a realizzare gli obiettivi prefissati (idoneità della misura). In secondo luogo, si valuta se la misura prescelta sia –tra le possibili– quella che meno configge con altri interessi (necessità della misura). In terzo luogo, si verifica il rapporto tra i vari interessi in conflitto (proporzionalità della misura). Più forte sarà l’incidenza della misura sugli interessi coinvolti, maggiore sarà l’approfondimento della verifica di proporzionalità. Sull’applicazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza nell’impianto costituzionale cfr. M. Cartabia, I principi di ragionevolezza e proporzionalità nella giurisprudenza costituzionale italiana, in www.cortecostituzionale.it, 12 novembre 2013. Amplius, sui principi di proporzionalità e ragionevolezza, senza alcuna pretesa di esaustività, cfr. ex multis P.M. Vipiana, Introduzione allo studio del principio di ragionevolezza, Cedam, Padova, 1993; G. Lombardo, Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza amministrativa, in Riv. trim. dir. pubbl., 1997, pp. 420-422; A. Sandulli, La proporzionalità dall’azione amministrativa, Cedam, Padova, 1998; D.U. Galetta, Principio di proporzionalità e sindacato giurisdizionale nel diritto amministrativo, Giuffrè, Milano 1998; G. Morbidelli, Il principio di ragionevolezza nel procedimento amministrativo, in AA.VV., Scritti in onore di G. Guarino, vol. III, Cedam, Padova, 1998; G. Corso, Il principio di ragionevolezza nel diritto amministrativo, in Ars Interpretandi, 7, 2002, pp. 437-451; A. Ruggeri, Ragionevolezza e valori attraverso il prisma della giustizia costituzionale, in La ragionevolezza nel diritto, a cura di M. La Torre, A. Spadaro, Giappichelli, Torino, 2002, pp. 96-98; M.A. Sandulli, Proporzionalità, in Dizionario di Diritto Pubblico, a cura di S. Cassese, Giuffrè, Milano, 2006, Vol. V, p. 4641-4645 ss.; F. Modugno, La ragionevolezza nella giustizia costituzionale, ESI, Napoli, 2007; A. Ruggeri, Interpretazione costituzionale e ragionevolezza, in I rapporti civilistici nell’interpretazione della Corte costituzionale. La Corte costituzionale nella costruzione dell’ordinamento attuale. Principi fondamentali, in Atti del 2º Convegno Nazionale della Società Italiana degli Studiosi del Diritto Civile (S.I.S.Di.C.), Capri 18, 19, 20 aprile 2006, I, Napoli, 2007; D.U. Galetta, Il principio di proporzionalità, in M.A. Sandulli (a cura di), Codice dell’azione amministrativa, Giuffrè, Milano, 2010, pp. 109-111; E. Del Prato, Ragionevolezza e bilanciamento, in Riv. dir. civ., 2010, I, p. 21-24; F. Merusi, Ragionevolezza e discrezionalità amministrativa, ESI, Napoli 2011; P. Perlingieri, Interpretazione e legalità costituzionale, ESI, Napoli, 2011; S. Cognetti, Principio di proporzionalità, Giappichelli, Torino, 2011; F. Astone, Il principio di ragionevolezza, in M. Renna, F. Saitta (a cura di), Studi sui principi del diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2012, pp. 370-372; D.U. Galetta, Il principio di proporzionalità, in M. Renna, F. Saitta (a cura di), Studi sui principi … cit., pp. 388-390; A. Sau, La proporzionalità nei sistemi amministrativi complessi, Giuffrè, Milano, 2013; M. Barberis, Eguaglianza, ragionevolezza e libertà, in A. Vignudelli (a cura di), Lezioni Magistrali di Diritto Costituzionale, III, Mucchi, Modena, 2014, pp. 24-27; P. Otranto, Principio di precauzione e potere sindacale di ordinanza, in www.giustamm.it, 2015; G. Perlingieri, Profili applicativi della ragionevolezza nel diritto civile, ESI, Napoli, 2015, pp. 122-144 spec. p. 142; F. Trimarchi Banfi, Canone di proporzione e test di proporzionalità nel diritto amministrativo, in Dir. proc. amm., n. 1/2016, 2016. pp. 361 ss.; sull’applicazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza nella cd. “funzione amministrativa neutrale” cfr. M.T.P. Caputi Jambrenghi, La funzione amministrativa neutrale, Cacucci, Bari, 2017; M. Corradino, I principi di garanzia quali limiti alla potestà legislativa regionale in materia di procedimento amministrativo: una chiave di lettura di diritto comunitario, in www.giustizia-amministrativa.it; F. Scalia, Principio di precauzione … cit.¸ pp. 191-192; M.C. Vitucci, Ragionevolezza, consenso e margine di apprezzamento nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani, in G. Perlingieri, A. Fachechi (a cura di), Ragionevolezza e proporzionalità nel diritto contemporaneo, ESI, Napoli, II, 2017, pp. 1093 ss.; G. Perlingieri, Ragionevolezza e bilanciamento nell’interpretazione recente della Corte costituzionale, relazione al 12º Convegno Nazionale S.I.S.Di.C., su I rapporti civilistici nell’interpretazione della Corte costituzionale nel decennio 2006-2016, Napoli, 11, 12 e 13 maggio 2017; A. Vacca, La ragionevolezza quale criterio decisorio – nel giudizio di costituzionalità, in Riv. dir. proc., Milano, 2/2019.

26 Art. 30 D.L. 31 maggio 2021, n. 77, conv. in L. 29 luglio 2021 n. 108.

27 Già oggi si registra l’inserimento di previsioni energetiche negli altri piani energetici. Tuttavia, con il presente scritto si preconizza un Piano Autonomo, un nuovo livello di pianificazione che –sotto l’ombrello costituzionale degli artt. 9 e 41 Cost., vada ad integrare tanto la panificazione paesaggistica, quanto quella urbanistica.

28 M. Meli, quando l’ambiente, op. cit., p. 10 sottolinea come in merito al consumo di suolo non esistano dati certi e che si oscilla tra posizione allarmate che sostengono la necessità di trasformare in campi fotovoltaici un territorio pari a «chissà quanti campi di calcio» e posizione diametralmente opposte che sostengono sia sufficiente coprire lo 0,5 % del territorio nazionale. Ved. anche Non solo rinnovabili. La sfida tra le tecnologie energetiche del prossimo futuro, in Il sole 24 ore, 6 maggio 2021.

29 M. Meli, op. ult. cit., p. 11

MUSEI SOSTENIBILI E BENI CULTURALI COME TRAINO PER LA CREAZIONE DI COMUNITÀ ENERGETICHE INCLUSIVE E A IMPATTO ZERO.

Rossana Russo

ABSTRACT. I Musei italiani, i siti archeologici e i beni culturali in genere, nel corso degli anni, hanno notevolmente “cambiato rotta” aprendo le porte a nuovi utenti, perdendo quell’aspetto ieratico e offrendo ampie esperienze di fruibilità. In questo nuovo contesto, nell’ambito degli obiettivi tracciati dall’Agenda 2030 e delle grandi sfide poste dalla Economia Circolare, la creazione di comunità energetiche involgenti anche i beni culturali e gli edifici e strutture ospitanti (nella doppia veste: consolidata di consumer e inedita di prosumer) costuisce un traino e un valido esempio proattivo verso un impatto zero, laddove l’abbattimento dei costi di gestione, oltre all’azzeramento di produzione di Co2 e il risparmio energetico, aprirebbe ampi spiragli di inclusività e di accesso illimitato e “per tutti” alla Cultura. Di grande apertura la sottoscrizione, tra il Ministro per i Beni Culturali e il Presidente dell’Enea, di un Programma di efficienza energetica per i Musei italiani a sottolineare come l’uomo di Cultura, l’uomo di Scienza e, anche, l’uomo di Legge – nell’immaginario collettivo agli antipodi – ognuno nei rispettivi campi e con ampi spazi di commistione, possono attingere agli strumenti che il nuovo indirizzo mondiale sta fornendo, al fine di superare il concetto di conservazione statica del patrimonio culturale in favore di una godibilità dinamica (con un approccio democratico e di inclusione sociale) e in linea con l’ormai principio cardine dello sviluppo sostenibile.

ABSTRACT. Italian Museums, archaeological sites and cultural heritage in general, over the years, have significantly “changed course” by opening their doors to new users, losing that hieratic aspect and offering broad usability experiences. In this new context, in the context of the goals outlined by Agenda 2030 and the major challenges posed by the Circular Economy, the creation of energy communities also involving cultural heritage and host buildings and facilities (in the dual guise: established as prosumer and unseen as consumer) constitutes a driving force and a valid proactive example towards zero impact, where the lowering of management costs, in addition to the zeroing of Co2 production and energy savings, would open wide vistas of inclusiveness and unlimited and “for all” access to Culture. Of great openness is the signing, between the Minister for Cultural Heritage and the President of Enea, of an Energy Efficiency Program for Italian Museums to underscore how the man of Culture, the man of Science and, also, the man of Law-in the collective imagination at the antipodes-each in their respective fields and with ample room for intermingling, can draw on the tools that the new world direction is providing in order to overcome the concept of static preservation of cultural heritage in favor of dynamic enjoyability (with a democratic and socially inclusive approach) and in line with the now cardinal principle of sustainable development.

SOMMARIO: 1. I nuovi principî costituzionali in materia di ambiente e beni culturali: la modifica degli artt. 9 e 41 Cost. 2. Un modello di Museo Sostenibile: da Rio de Janeiro 1992 all’Agenda 2030 (brevi cenni storici). 3. La diffusione – in termini di estensione e fruibilità – dei Musei italiani. 4. Spunti per uno “sviluppo sostenibile”: la creazione di comunità energetiche locali con partecipazione dei musei in veste di prosumer e consumer – Il Progetto Grande Maxxi. 5. Musei eco-compatibili in Italia e nel Mondo. 6. Conclusioni – Una finestra su Taranto.

1. I nuovi principî costituzionali in materia di ambiente e beni culturali: la modifica degli artt. 9 e 41 Cost.

Il tratto distintivo della Costituzione italiana – per comune intento dei Padri Costituenti – è la tutela “del bello”¹. Fin dalla sua entrata in vigore, e nei lavori preparatori, la Carta Costituzionale portava avanti, mostrando tutta la sua modernità, l’intento di creare uno scudo per le generazioni future (nella forma dei doveri di solidarietà sociale che permeano l’intero testo costituzionale). Non si può non scorgere un parallelo tra il periodo storico di nascita, creazione, sviluppo ed entrata in vigore della Costituzione italiana e l’attualità: la crisi epidemica (legata alla diffusione del virus SarsCovid19, ancora lontano dall’essere debellato o, quantomeno, posto sotto controllo) e la consequenziale crisi economica sono connotati dai medesimi caratteri di urgenza, del “qui e ora” e dalla necessità di agire nell’immediato.

In questo quadro si inseriscono le richiamate modifiche all’art. 9 Cost. a sottolineare una nuova visione improntata alla conservazione, in chiave futura, del “bello” inteso in senso ampio e involgente il patrimonio culturale, artistico e naturale d’Italia. A parere di chi scrive, le modifiche hanno consentito una nuova visione unitaristica del mondo della Cultura, della Scienza e della Legge².

Nella sua nuova formulazione, il testo dell’art. 9 Cost. così recita: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali“³.

Il testo novellato, da intendersi quale doverosa integrazione⁴, eleva l’ambiente a principio fondamentale la cui tutela non può essere decontestualizzata bensì procedere, con comunità di intenti, in parallelo e intersecandosi, con la protezione dei beni culturali nello sprito di protezione delle generazioni future e con il necessario intervento della scienza. Quanto detto comporta, ad esempio, che nel realizzare opere necessarie, le richiamate tutele impongano l’applicazione di tecnologie meno impattanti sul territorio e sull’ambiente.

Nello specifio, per tornare al tema del presente scritto e nell’anticipare quanto sarà argomentato nel seguito, la ristrutturazione di un edificio ospitante un bene di interesse culturale necessariamente coinvolge i tre aspetti richiamati dall’art. 9 Cost.: la tutela dei beni culturali, la tutela dell’ambiente, l’interesse delle generazioni future, non potendo trascurare il contesto comunitario e la funzione sociale, anche in termini di ampia fruibilità delle opere.

È palese che gli interessi in gioco necessitino di una ampia cooperazione nell’ottica del bilanciamento e, quindi, emerege l’opportunità di una analisi a monte (anche in linea con un cardine dell’ordinamento internazionale: il principio di precauzion⁵). E in questo senso che la modifca dell’art. 9 Cost. coinvolge più soggetti. Tornando all’esempio pratico di cui innanzi: la valutazione sull’opera a realizzarsi non può prescindere dall’esame fondamentale di tre aspetti: 1. la conservazione – non più in senso statico – del bene di interesse culturale; 2. il rispetto della biodiversità, del paesaggio, della flora e della fauna prossimi all’opera e ugualmente (s)oggetti di tutela; 3. la necessità che l’opera realizzanda sia progettata nell’ottica di preserevare le generazioni future. Ritornano, inevitabilmente e fortunatamente, l’uomo di cultura, l’uomo di scienza e l’uomo di legge (a livello amministrativo locale e centrale).

Non può non scorgersi l’importanza dell’opera di riforma dell’art. 9 che, in sé, contiene una vera e propria definizione, se si vuole, anche grafica, di Economia Circolare. L’auspicio è che il disegno sulla carta e in potenza si trasformi in collaborazioni concrete, fattive e proattive.

Che vi sia l’urgenza di superare gli individualismi (anche delle categorie dello scibile) è una conclusione cui è pervenuto anche Livio de Santoli⁶: “… è emersa la necessità e la volontà di ricomporre tutte le diverse compentenze in una nuova intrepretazione dell’ambiente, estranea a «visioni del mondo» di carattere esclusivamente settoriale. Perché l’ambiente è un «affare di tutti»: di chi si occupa di energia, ma anche di chi si occupa di architettura, di politica di sociologia e di arte – nonché di diritto (n.d.a.) – è anzi «affare» di ogni singolo individuo, come pure della società insieme…⁷“.

Contestuale alla modifica dell’art. 9 Cost., la revisione apportata all’art. 41 Cost., a norma del quale l’inziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La modifica, oltre a limitare l’esercizio dell’attività economica nel superiore interesse dell’ambiente, introduce, al terzo comma, una riserva di legge in termini di coordinamento e indirizzo della medesima attività a fini sociali e ambientali⁸.

2. Un modello di museo sostenibile: da Rio de Janeiro all’Agenda 2030 (brevi cenni storici).

La lettura dell’art. 9 Cost. e la sua interpretazione ancorata all’attualità rispondono a tutte le esigenze connesse al pensiero di Museo Sostenibile.

Il concetto di sostenbilità⁹, oggi di comune sentire, affonda le sue radici e trae origine dalla nozione di “futuro” che, nell’ambito delle politiche ambientali, economiche e culturali internazionali, viene menzionata, per la prima volta, in seno all’Earth Summit di Rio de Janeiro¹⁰, nel 1992, durante il quale, per la prima volta, si prende coscienza dell’approssimarsi di un “punto di non ritorno” e delle caducità e limitatezza delle risorse ambientali. La Conferenza di Rio apre le finestre al futuro e tenta di superare gli individualismi egotici del sé, del consumo sconfinato delle risorse naturali, della ricchezza accentrata nelle mani di pochi che ha, quale conseguenza, una forte disuguaglianza sociale in termini di partecipazione attiva alla vita del Paese in ogni ambito (culturale, politico, economico, ambientale).

A porre l’accento sulla eredità che il Mondo, nel 1992, stava lasciando alle generazioni future è la dodicenne Severn Cullis-Suzuki. Risuona ancora il suo discorso, cadenzato dall’anafora “Sono solo una bambina… Sono solo una bambina…” e dalla pronuncia di una frase che diventerà storia e costituira la scopo principale di tutte gli obiettivi successivi: “… Nella mia vita ho sognato di vedere grandi mandrie di animali selvatici, giungle e foreste pluviali piene di uccelli e farfalle, ma ora mi chiedo se i miei figli potranno mai vedere tutto ciò. Vi siete mai preoccupati di queste cose quando avevate la mia età? Tutto questo sta accadendo sotto ai nostri occhi, e tuttavia agiamo come se avessimo a disposizione tutto il tempo che vogliamo e tutte le soluzioni…“.

Il 1992 ha segnato lo spartiacque e la presa di coscienza, anche dopo la messa in stampa del Rapporto Brundtland¹¹, della necessità di agire. La Conferenza di Rio ha ceduto il testimone all’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile (con la differenza di tempi strettissimi per la realizzazione degli obiettivi che l’Agenda si pone e impone agli Stati di raggiungere).

Il leit motiv dell’Agenda 2030 è, difatti, rappresentato dalla immediatezza di un’azione rapida e incisiva che non lascia più spazio a tentennamenti e di un’azione che incida su ogni aspetto del vivere comune. La sostenibilità diviene una urgenza da perseguire a livello interdisciplinare e, in questo percorso, si inserisce la necessità che anche gli edifici volti a ospitare i beni culturali siano orientati verso un approccio sostenibile, a tutela del “futuro” che, se nel 1992, stava facendo capolino all’orizzonte, oggi è più prossimo che mai.

ICOM¹² ha fatto propri tutti i principî legati allo sviluppo sostenibile e li ha esplicitati, da ultimo, nella Risoluzione On sustainability and the implementation of Agenda 2030, Transforming our World. Si riconosce il ruolo dei musei nel “plasmare e creare un futuro sostenibile attraverso programmi, partenariati e attività” che siano in linea con gli obiettivi e i traguardi posti dalle Nazioni Unite, incorporando pratiche sostenibili interne ed esterne che comportino la riduzione dell’impatto ambientale¹³.

In precedenza anche ANMS¹⁴, attraverso il Gruppo di Lavoro “Educazione nei musei scientifici” (GEMS), gettava le basi per un “Manifesto per la sostenibilità” (presentato al XXIV Congresso annuale di Livorno nel 2015). Il lavoro dell’ANMS prosegue in questo senso e, difatti, il XXXVI Congresso annuale (18-21 ottobre 2022) porta il tema “MUSEI SCIENTIFICI, AMBIENTE, TERRITORIO. NUOVE VISIONI, OBIETTIVI, SERVIZI, RELAZIONI PER COMUNITÀ SOSTENIBILI”¹⁵.

In ambito internazionale lo sguardo è stato indirizzato verso una maggiore inclusività (intesa come accesso garantito a ogni categoria di utenti con attenzione verso soggetti svantaggiati). In questo senso: Codice Etico della Uk Museums Associations del 2008¹⁶ per cui i musei hanno un fondamentale ruolo di miglioramento della qualità della vita di ogni persona; Statuto della Netherland Museums Association del 2011¹⁷ il quale acclara il valore culturale dei musei nel patrimonio e il ruolo di traino culturale, educativo, esperenziale, relazionale in seno alla qualità della vita delle persone; Happy Museums, Re-imagining museums for a changing world¹⁸ dei Museums of East Anglia il cui manifesto così recita: “Our own happiness is short-lived if we achieve wellbeing for our generation at the environmental expense of future generations” (La nostra felicità è di breve durata se raggiungiamo il benessere per la nostra generazione a spese delle generazioni future). Accanto ai citati documenti programmatici vi sono, poi, concreti esempi – sia in Italia che in altri Paesi – cje mostrano un approccio reale volto realizzare questa trasformazione circolare e multidisciplinare.

3. La diffusione – in termini di estensione e fruibilità – dei Musei italiani. Sintesi sui consumi energetici e sui costi di gestione.

Che l’Italia sia un “grande museo a cielo aperto” è frase trita e ritrita ma, per quanto tale affermazione trasudi retorica, risponde a verità, come confermato dai dati forniti dal Report Istat¹⁹, nel quale, putroppo, si registra un elemento negativo dovuto alla mancata riapertura di alcune strutture dopo il lockdown²⁰.

Il patrimonio immobiliare del MiBAC conta circa 1060 immobili, comprendenti musei, archivi, biblioteche, uffici.

I dati così come delineati costituiscono i 15.600.000 mq del patrimonio archeologico italiano.

Durante il periodo di “chiusura”, l’accesso ai musei, con modalità differente, fortunatamente ha subito un calo inferiore rispetto a quanto si potesse temere. Il 73% delle strutture ha garantito servizi, attività e accessi virtuali, con il potenziamento delle piattaformen web, incontri on-line e tour da remoto. Nel periodo antecedente e successivo al lockdown l’offerta meuseale fornisce ampie possibilità di fruizione e servizi attraverso aree aperte al pubblico: caffetteria, bookshop, servizi igenici, guardaroba, sale conferenze, auditorium. Una struttura museale si compone altresì di spazi privati quali spogliatoi e servizi igenici per il personale, laboratori di catalogazione, magazzini di stoccaggio.

Alla elencazione di cui innanzi si aggiungono, quale fulcro dell’offerta e in veste di attrattiva massima per i visitatori, le zone espositive e le sale interattive.

L’equazione grandi spazi:ampia fruibilità=grandi consumi è una conclusione logica. Si stima che il consumo medio annuo di un museo sia compreso tra 780 e 1280 GW²¹, comprendendo l’illuminazione e la climatizzazione che, necessariamente, devono essere diversificate a seconda dell’area cui sono poste a servizio.

È di tutta evidenza che le sale espositive debbano dotarsi di una luce speciale che possa valorizzare l’opera (contemperando i “giochi” di luce artificiale e di luce naturale) e preservarla dal deterioramento connesso alla ricezione di ultravioletti²². Nonché di gradi di umidità che favoriscano la conservazione.

Con Decreto Ministeriale del 10.05.2011²³ sono stati introdotti limiti massimi di illuminazione e indicatori di dose massima di radiazione massima luminosa e ultravioletta cui possono essere sottoposte le varie opere che, costituite e create con materiali ovvero pigmenti differenti, sono dotate di un distinto grado di fotosensibilità. L’allineamento a tali indicatori, come ovvia conseguenza, comporta un costo immediato e un costo diluito nel tempo, in termini di adeguamento e spese di gestione e di utenze.

Nel quadro innanzi delineato, i consumi energetici legati al patrimonio dei beni culturali, è altissimo e sconta due limiti: 1) molte strutture si trovano a dover gestire impianti obsoleti con conseguenze su costi, sprechi e scarsa se non impossibile capacità di conservazione; 2) altri edifici hanno introdotto tecnologie ultramoderne, tuttavia non in linea con i principî di economia sostenibile.

4. Spunti per uno sviluppo sostenibile: la creazione di comunità energetiche locali con partecipazione dei musei in veste di Consumer e Prosumer – il Progetto “Grande Maxxi”.

I musei, alla luce di quanto fino a ora argomentato, oltre a svolgere un fondamentale ruolo sociale, inevitabilmente rivestono il ruolo di “consumatore”, andando a incidere sul PIL e rappresentando un costo per lo Stato. Inconsapevolmente, gli edifici ospitanti i beni culturali e di interesse culturale costituiscono anche una rilevante percentuale nei dati relativi agli sprechi, all’inquinamento e alla obsolescenza delle strutture.

Di contro, vi è il rovescio positivo della medagli, i musei, a livello nazionale possono contribuire (e lo stanno facendo, come si avrà modo di documentare nel seguito) all’attuazione di alcuni degli obiettivi delineati dall’Agenda 2030. Il che ci riporta alla chiamata in partecipazione, in maniera sinergica, di tutti gli operatori culturali, scientifici e del diritto, al fine di rendere gli immobili culturali il faro di una spinta alla socialità culturale, alla inclusione (intesa anche come lotta alla povertà favorendo la partecipazione delle classi più deboli), al miglioramento della qualità della vita, alla eliminazione degli sprechi anche con dimuzione dei costi di gestione, al rispetto dell’ambiente nell’interesse delle generazioni future. L’impatto zero richiesto in questo periodo, sta in ciò: una graduale riduzione dei consumi legati alla manutenzione degli immobili, alle “spese di bolletta” con pontenziale aumento del range di visitatori, consentendo un abbassamento dei costi di accesso.

La creazione di un museo ecocompatibile risponde a tutte queste esigenze e la ecocompatibilità raggiungerebbe un livello massimo laddove l’edificio ospitante l’immobile, lo spazio che include il sito archeologico, affiancassero alla veste di consumatore energetico, il ruolo di partecipante attivo del processo produttivo, quindi come soggetto calato all’interno di una Comunità Energetica.

Con la Direttiva 2018/2001 “RED II”²⁴ si è imposto agli Stati Membri di autorizzare i cosumatori a costituirsi in produttori e autoconsumatori di energia elettrica rinnovabile a prezzi accessibili, di creare quindi, delle “associazioni di comunità” a carattere decentrato, con predisposizione di un quadro normativo che indichi i meccanismi e gli incentivi per il raggiungimento degli obiettivi di incremento della quota di energia da fonti rinnovabili.

In particolare, l’art. 22 della Direttiva disciplina le Comunità Energetiche, tese all’autoconsumo elettrico e alla condivisione dell’energia prodotta.

Gli Stati membri sono stati obbligati a recepire la direttiva entro il 30.06.2021.

In Italia, nelle more del recepimento della Direttiva RED II, con il Decreto Legge 169/2019 “Milleproroghe”, all’art. 42 bis, è stata autorizzata l’attivazione dell’autoconsumo colettivo da fonti rinnovabili, ovvero la creazione e la realizzazione di comunità energetiche rinnovabili, con predisposizione della necessaria disciplina e delle condizioni per fruire degli incentivi.

Il D.L. è stato convertito in con Legge 8/2020²⁵ (con modifiche all’art. 42 bis) in parziale attuazione della Direttiva RED II, in particolare con riferimento agli artt. 21 e 22, introducendo una disciplina sperimentale e transitoria. La Legge demanda ad ARERA²⁶ l’adozione dei provvedimenti attuativi.

La disciplina regolamentativa delle Comunità Energetiche prevede dei punti fondamentali, il rispetto dei quali consente di assumere lo status di C.E.:

– Possono parteciparvi, su base volontaria, in veste di produttori e/o clienti finali, persone fisiche, piccole e medie imprese, enti territoriali e enti locali, comprese le amministrazioni locali. Per le imprese private, la partecipazione all’associazione non deve costituire attività commerciale primaria.

– Ha, quale scopo, la condivisione e l’autoconsumo, attraverso infrastrutture per la produzione di energia, nel comune intento di fornire benefici ai propri associati ovvero alle aree locali. È un soggetto giuridico autonomo, nella forma di associazione, ente del terzo settore, cooperativa, cooperativa benefit, consorizio, partenariato, organizzazione senza scopo di lucro.

– La partecipazione deve essere garantita anche a clienti finali domestici, ubicati sul territorio locale prossimo, compresi quelli appartenenti a nuclei con basso reddito o vulnerabili.

– I soggetti partecipanti devono produrre energia utilizzando impianti alimentati da fonti rinnovabili di potenza complessiva non superiore a 1MW, entrati in esercizio successivamente all data di entrata in vigore dellla L. 8/2020 ed entro i 60 giorni successivi alla data di entrata in vigore del provvedimento di recepimento della Direttiva RED II.

– L’energia deve essere prodotta usando la rete di distribuzione esistente.

– L’energia deve essere condivisa per l’autoconsumo istantaneo ovvero attraverso sistemi di accumulo.

– L’energia elettrica prelevata dalla rete pubblica, compresa quella condivisa, deve essere assoggettata alla componenti tariffarie per copertura degli oneri generali di sistema.

– I punti di prelievo e i punti di immissione degli impianti di produzione alimentati da fonti rinnovabili devono essere ubicati su reti elettriche in bassa tensione, sottese, alla data di creazione dell’associazione, alla medesima cabina di trasformazione di medio/bassa tensione (cabina secondaria).

– Le comunità/associazioni devono dotarsi di uno Statuto che indichi la sede, l’oggetto sociale, lo scopo (non di lucro), la durata, la destinazione dei proventi ai fini del raggiungimento dell’obiettivo sociale, i diritti e gli obblighi dei soci, gli organi sociali e ogni altra informazione utile ai fini del riconoscimento degli incentivi²⁷.

Si sono successivamente registrati ulteriori interventi volti ad apporre i necessari correttivi.²⁸

**********

Individuata a grandi linee la disciplina delle Comunità Energeriche e alla luce delle considerazioni espletate in relazione al ruolo educativo, sociale, di aggregazione, di valorizzazione della identità locale dei musei e ai consumi energetici connessi al funzionamento degli immobili ospitanti beni culturali, v’è chi non veda la possibilità che il MUSEO possa partecipare attivamente all’interno di una Comunità Energetica nella duplice veste: consolidata di consumer²⁹ e inedita di prosumer³⁰.

Per comprendere appieno tali possibilità appare opportuno analizzare un esempio concreto: il Maxxi di Roma³¹.

In primo luogo, è d’ausilio analizzare il contesto nel quale il Museo Maxxi è calato: Roma. Il piano di rigenerazione globale che sta interessando questa città probabilmente è il punto dal quale tutte le altre comunità che intendano riappropriasi dei propri spazi culturali e farlo con un crisma di consapevolezza e a impatto zero, devono partire.

Per comprendere, illuminante la dichiarazione di Jeremy Rifkin³², resa nell’ambito dei lavori preparatori di un Master Plan per l’energia a Roma³³:

“Duemila anni fa tutte le strade portavano a Roma, una città da cui si è partiti per il futuro della civilizzazione del mondo occidentale attraverso la combinazione di opere ingegneristiche importanti, sofisticati sistemi di trasporto e una prima forma di democrazia. L’Impero romano era un regime centralizzato per l’energia e per le comunicazioni con il potere economico e politico che fluiva dall’alto verso il basso e dal centro verso la periferia … Nella nuova era, Roma può diventare il primo di migliaia di nodi urbani, territori interconnessi energicamente attraverso la smart grid³⁴… La strada da percorrere richiede un approccio sistemico che comprenda adeguatamente diversi aspetti: economici, energetici, ambientali, ma anche le dimensioni umane e sociali di un modello nuovo. Il successo della sfida non sarà solo funzione di una ingegneria innovativa, di nuove tecnologie e infrastrutture fisiche, ma saranno necessari meccanismi culturali e comportamentali in grado di valorizzare gli indivisui e le comunità, e assicurare una partecipazione equa nella trasformazione verso un mondo post-carbon³⁵“.

È nell’alveo di queste nuove visioni che si inserisce il Progetto definito “Grande Maxxi” presentato il 10.02.2022, finanziato dal Piano Strategico “Grandi Progetti Beni Culturali”³⁶ del Ministero della Cultura (15 milioni di euro), dalla linea di investimento 1.2 del PNNR di competenza del MiC (2,5 miloni di euro); dal Fondo MIMS³⁷ (20 milioni di euro).

Il piano di lavoro prevede che, accanto alla struttura progettata da Zaha Hadid³⁸, saranno creati nuovi spazi e ambienti sostenibili e polifunzionali. Nello specifico:

– Galleria Green: collegherà il giardino pensile dell’hub con l’edificio di Via Masaccio, con orti urbani che riforniranno i punti di ristoro interni alla struttura e saranno qualificati come orti didattici, coinvolgendo agronomi e cittadini.

– Innovation HUB: polo di ricerca e di sviluppo nel mondo dell’arte, dell’architettura, della creatività per la elaborazione di sensazioni, visioni, progetti di rigenerazione urbana. (Opera in questo settore una cordata formata da Fondazione Human Technopole, Sony Csl Paris, DTC Lazio – Centro di Eccellenza, Innova Camera, Lventure Group e Pi School).

– Centro di eccellenza per il restauro contemporaneo, in sinergia con istituzioni e scuole del settore.

– Maxxi accessibile per tutti, Maxxi Technology, Maxxi Storage: si propone di abbattere le barriere architettoniche ed economiche consentendo a una ampia platea di utenti e visitatori di vivere una esperienza tecnologicamente avanzata di partecipazione al museo con tecnologie indossabili, sistemi interattivi e sensoriali, ambienti immersivi. Ciò anche all’interno dei magazzini che non saranno più considerti come passaggio per lo smistamento ma vissuti direttamente dagli utenti.

La Fondazione, per la realizzazione dell’Hub e dell’area green, ha lanciato un Concorso nazionale di Idee (rivolto a gruppi mutlidisciplinari) conclusosi il 10.06.2022³⁹. Le opere di questo primo blocco dovrebbero vedere la luce nel 2026.

Emerge con chiarezza come la realizzazione di questi progetti, oltre al necessario capitale di partenza, preveda anche dei costi di gestione permanenti che incidono fortemente sui consumi di energia. In quest’ottica, la Fondazione Maxxi ha previsto un ulteriore restayiling che mira a rendere il polo museale carbon free. L’impatto ambientale “zero” sarà raggiunto attraverso la predisposizione di un piano pluriennale, che vede altresì la partecipazione del Ministero della Difesa e del Ministero della Cultura attraverso la sottoscrizione comune di una Lettera di Intenti che individua ulteriori aree che saranno cedute dal primo a vantaggio del secondo. Tali aree, insieme ad altri immobili di proprietà del Ministero della Difesa, andranno a costituire una Comunità Energetica in partnership con Enel. Il progetto, evidentemente studiato sulle opere di restauro ecosostenbile che hanno reso l’Aula Nervi⁴⁰ uno degli impianti fotovoltaici più famosi del Mondo, è estremamente ambizioso poiché comporta la installazione di diverse tipologie di pannelli fotovoltaici che non dovranno interferire con il profilo architettonico dell’edificio (vetri fotovoltaici verticali e tegole fotovoltaiche invisibili), nonché la sostituzione delle caldaie a metano con pompe di calore. La illuminazione interna ed esterna sarà resa possibile con tencologia a led. È previsto un sistema di domotica che ottimizzi i consumi energetici e introduca un programma di riciclo, riuso e recupero delle acque meteoriche per irrigare le aree verdi e gli orti urbani.

La creazione della Comunità Energetica, di concerto con la sede del Demanio, consentirà al Maxxi di ottenere l’energia verde idonea a supportare tutte le necessità dei servizi che, terminato il Grande progetto, verranno a essere offerti agli utenti esterni nonché di quelli relativi alle aree private. Si stima che 1/3 sarà autoprodotta, i restanti 2/3 saranno forniti dalla CEFR.

È in questo senso che il Maxxi indosserà le vesti comuni di consumatore di energia (consumer) ma si presenterà anche nella inedita figura di parte attiva nel processo di creazione e produzione di Energia Verde (prosumer).

La Comunità Energetica Grande Maxxi rispetta tutti i critreri che le norme in vigore hanno introdotto ai fini del riconoscimento di tale qualifica. Naturlamente, per i dettagli di natura tecnica – anch’essi legislativamente disciplinati – si dovrà attendere la fine del progetto e l’effettivo avvio in concreto. I soggetti coinvolti e partecipanti, lo scopo sociale volto al raggiungimento del bene comune e all’assenza di lucro, le potanzialità di inclusione e di accesso a ogni categoria sono già visibili e ben si attagliano alla figura delle Comunità Energetiche.

5. Musei ecocompatibili in Italia e nel Mondo.

Accanto al progetto ambizioso del Maxxi di Roma vi sono, in Italia e nel resto del Mondo, altre realtà che hanno fatto della ecocompatibiltà una suggestione reale. Molti musei si sono dotati di codici etici che hanno elevato i concetti di sostenibiltà, lotta allo spreco e inclusione a vera e propria norma⁴¹ generale di comportamento.

Di seguito alcuni esempi e modelli concreti.

a. Mart di Rovereto – Museo d’Arte Moderna e Contemporanea⁴²: dispone di un particolare software di controllo delle luci con un risparmio stimato in bolletta del 25% dei consumi. Favorisce e suggerisce anche buone pratiche ospitando convegni ed eventi dotati di certificazione CO2 zero.

b. Explora di Roma – Museo dei bambini⁴³: è partner della campagna Energia Sostenibile per l’Europa (SEE). La struttura nasce come progetto di riqualificazione urbana del Comune di Roma di un vecchio deposito, ora protetto da un impianto fotovoltaico installato sul tetto che produce circa 40mila kWh di energia.

c. Museo Salvatore Ferragamo di Firenze⁴⁴: nel 2016 ha ottenuto, come primo museo aziendale Green, lo “Standard internazionale ISO 14064”, relativo alla rendicontazione delle emissioni di CO2. È entrato a far parte di ICOM (v. nota 12).

d. Hermitage di San Pietroburgo⁴⁵: l’installazione di lampade ad alta efficenza energetica consente il risparmio annuo di circa il 55% dell’energia elettrica.

e. Museo Quai Branly di Parigi⁴⁶: ha eretto un “giardino verticale” di 800 mq che garantisce una minore dispersione termica e incrementa le aree verdi cittadine. Inoltre, sono stati installati pannelli fotovoltaici e sonde geotermiche per il riscaldamento.

e. California Academy of Sciences di San Francisco⁴⁷: è dotato di un tetto verde esteso per circa 50 mila mq (progettato da Renzo Piano e ultimato nel 2008), che controlla e ricicla le acque reflue utlili alla sopravvivenza dei circa 46 milioni di esemplari di piante presenti nella struttura. Il tetto è anche fonte di energia e consente il mantenimento di una temperatura costante della struttura. L’aria condizionata è stata sotituita con finestre apribili, pannelli solari e 55 mila cellule fotovoltaiche. La struttura è composta dal strutture metalliche formate, per il 90%, da materiale riciclato. Inoltre, nel pieno rispetto della natura che lo circonda, il tetto ha un andamento sinuoso: si solleva in presenza di alberi ad alto fusto e in prossimità del planetarium e si abbassa dove c’è la piazza.

6. Conclusioni – Una finestra su Taranto.

Non v’è ostacolo alcuno perché anche Taranto, con il MArTa⁴⁸ e con i varî siti archeologici dislocati nella immediata prossimità, possa intraprendere lo stesso cammino del Maxxi, con la collaborazione e il partenariato degli enti locali, dell’Autorità Portuale e della Marina Militare (alla quale si deve riconoscere un’importante opera di gestione del Castello Aragonese⁴⁹).

Come tutti i più importanti musei nazionali ed esteri, anche il MarTa sta perseguendo una politica di inclusione⁵⁰ e di riavvicinamento sfruttando l’onda lunga degli eventi che hanno visto Taranto protagonista indiscussa. Fra i tanti: Medimex, Tour dell’Orchestra della Magna Grecia⁵¹. Gli Ori di Taranto hanno anche ispirato la Maison Dior per la Collezione Cruise 2021.

Con il patrocinio del Ministero della Cultura, insieme all’Associazione Italiana per la Promozione della Festa della Musica, il MarTA ha altresì ospitato, il 21.06.2022, il Recovery Sound & Green Music Economy, nell’ambito della Festa della Musica. Un road tour che ha interessato diverse città della penisola italiana alla riscoperta dei luoghi nei quali anche la musica, tornando al passato, riscopre il contatto diretto dell’uomo con l’ambiente che lo circonda.

Perché “Taranto è una città perfetta. Viverci è come vivere nell’interno di una conchiglia, di un’ostrica aperta. Qui Taranto nuova, là, gremita, Taranto vecchia, intorno i due mari, e i lungomari“⁵².

Quindi, una città con una importantissima risorsa: l’essere una città di mare, una città del Mediterreno perché “… nelle città del Mediterraneo è spesso così. Non trovi mai davvero quello che eri venuto a cercare. Forse perché questo mare, i porti che ha generato, le isole che culla, le linee e le forme delle sue rive rendono la verità inseparabile dalla felicità. L’ebrezza stessa della luce non fa che esaltare lo spirito di contemplazione⁵³“. Ritorna, quindi, questa forma ciclica nella quale felicità, bellezza, luce, contemplazione, inclusione (non è forse questo il Manifesto stesso dei Musei!) si rincorrono per incontrarsi nell’uso collettivo, con il comune obiettivo di lasciare alle generazioni future le migliori opportunità possibili.

Oltre la visione poetica, v’è la certezza che Taranto e, nello specifico caso oggetto di trattazione, il MarTA – con la fitta rete di siti archeologici e di immobili ospitanti beni culturali e di interesse culturale – possa raggiungere l’obiettivo di carbon neutrality/carbon free, di inclusione e di abbattimento della povertà.

I progetti richiamati, i concreti esempi di ecocompatibiltà e inclusività dipingono un quadro ambizioso – ma possibile – che sembra protendere verso l’ideale di una COMUNITÀ, riappropiandosi del significato primigenio del termine: insieme di persone che hanno comunione di vita sociale, condividono gli stessi comportamenti e interessi⁵⁴. Evidentemente non ha mai avuto torto chi ha immaginato la storia come un cerchio, una visione ciclica di qualcosa che ritorna: il vivere comune come negli antichi agglomerati urbani o villaggi, nei quali ogni azione e decisione erano improntate al bene comune.

Oggi sarebbe più semplice un passo indietro, una sorta di ritorno al futuro: il passato che rivive con la possibilità di sfruttare al meglio le tecnologie e le conoscenze acquisite, quasi a voler realizzare una riconversione delle “macchine” ponendole a servizio della natura⁵⁵. E perché ciò si realizzi, è necessario operare in sinergia riconoscendo il ruolo dell’individuo, quale essere senziente e produttivo, nella comunità. La realizzazione di Comunità Energetiche, nello specifico ambito di cui ci occupa nel presente elaborato, che coinvolgano anche i poli museali e le strutture ospitanti beni culturali e di interesse comunale, la spinta individuale dell’uomo di legge, dell’uomo di cultura e dell’uomo di scienza devono convergere per la realizzazione di un progetto che non può più attendere i tempi lunghi della politica, riscoprendo un ruolo attivo dei professionisti coinvolti.

Il Qui e Ora ha smesso di essere un motto che campeggia sui cartelloni dei manifestanti ed è diventato un’esigenza vitale e urgente per la quale tutti devono offrire il loro contributo in veste di consumatori attenti e attivi, parte attivamente parte al processo di riconversione mentale e fattiva.

Note

Bibliografia

– F. FRACCHIA, Sviluppo sostenibile e diritti delle generazioni future in Rivista Quadrimestrale di Diritto dell’Ambiente, Giappichelli editore, Torino, 2010

– Come si fa una comunità energetica – Una storia vera di transizione alle energie rinnovabili, a cura di M. MARIANO, Altraeconomia, 2020

– L. de SANTOLI , Le Comunità dell’Energia, Roma, Quodlibet, 2011

– L. de SANTOLI , Energia per la gente – Il futuro di un bene comune, Roma, Castelvecchi, 2021

– J. RIFKIN, La terza rivoluzione industriale – Come il “potere laterale” sta trasformando l’energia, l’economia e il mondo, Mondadori, Milano, 2018

– Musei Illuminati L’uso dell’energia nei musei e nelle aree archeologiche, a cura di Civita Associazione e SCMSGR, 2010

– P. P. PASOLINI, La lunga strada di sabbia, fotografie di P. SÉCLIER, Edizioni Contrasto, Roma, 2005

– J. C. IZZO, Aglio, menta e basilico – Marsiglia, il noir e il Mediterraneo, Edizioni E/O, Roma, 2014

– I mondi di Miyazaki Percorsi filosofici negli universi dell’artista giapponese, a cura di M. BOSCAROL, Mimesis/Il caffè dei filosofi, 2016

Sitografia.

– www.riformeistituzionali.gov.it

– www.eur-lex.europa.eu

– www.aracneeditrice.it

– www.treccani.it

– www.are.admin.ch

– www.icom-italia.org

– www.anms.it

– www.museumassociation.org

– www.museumvereniging.nl

– www.happymuseumproject.org

– www.istat.it

– www.beniculturali.it

– www.temi.camera.it

– www.energyintelligence.it

– www.acea.it

– www.cultura.gov.it

– www.archiportale.com

– www.museumaustralia.org

– www.castelloaragonesetaranto.com

L’IMPORTANZA DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI PER IL RAGGIUNGIMENTO DEGLI SDGS DELL’AGENDA 2030

Marina Ione

SOMMARIO: 1) l’Agenda Globale e gli obiettivi di sviluppo sostenibile da raggiungere entro il 2030. 2) Quadro di riferimento: dagli interventi dell’Unione Europea agli interventi normativi di adeguamento agli obiettivi dell’Agenda 2030 in Italia. 3) L’obiettivo 11: Rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili. 4) Target e strumenti di attuazione per il raggiungimento dell’obiettivo 11 ed il ruolo fondamentale dei servizi pubblici locali. 5) Mobilità Sostenibile e l’importanza della Pianificazione Urbana: i PUMS.

ABSTRACT (ITA) Il 25 settembre 2015 è stata approvata l’Agenda Globale e, a partire da questa data storica, il concetto di sviluppo sostenibile diventa il leitmotiv delle politiche mondiali. I 17 obiettivi di sviluppo sostenibile definiti dall’Agenda Globale dovranno essere raggiunti entro il 2030. Dopo 7 anni, giunti a metà strada di questo itinerario, ho voluto ripercorrere le tappe fondamentali raggiunte a livello europeo e nazionale, per poi soffermarmi in particolare sul Goal 11: “Rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili” e constatare, sempre in un’ottica che degrada, via via, da un livello europeo ad un livello nazionale sino a quello locale cosa e quanto è stato fatto per il raggiungimento dell’obiettivo 11. Traguardi e criticità determinati prendendo come parametro i servizi pubblici locali e nello specifico la mobilità per valutarne il grado di sostenibilità; traguardi e criticità indispensabili che, ad oggi, ci danno contezza di quanto la realtà attuale sia “sostenibile” e che, nella prospettiva futura, ci danno un’indicazione sulla rotta da seguire per il raggiungimento di questo importante obiettivo di sviluppo sostenibile.

ABSTRACT (EN) On 25 September 2015, the Global Agenda was approved and, from this historic date, the concept of sustainable development becomes the leitmotif of world policies. The 17 sustainable development goals set by the Global Agenda must be achieved by 2030. After 7 years, halfway through this itinerary, I wanted to retrace the milestones reached at European and national level, and then focus in particular on Goal 11: “Making cities and settlements human inclusive, safe, durable and sustainable” and to observe, always in a perspective that gradually degrades from a European level to a national level up to the local what and what has been done to achieve Objective 11. Objectives and criticalities determined taking as a parameter the local public services and in the and in particular mobility to assess the degree of sustainability; essential goals and criticalities that, to date, give us insight into how the current reality is “sustainable” and that, in the future perspective, give us an indication of the route to follow to achieve this important objective of sustainable development.

1. L’Agenda Globale e gli obiettivi di sviluppo sostenibile da raggiungere entro il 2030.

Introduco questo mio lavoro inerente lo stato di raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile consacrati nell’Agenda 2030, soffermandomi con particolare riguardo sul Goal 11: “Rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili”, partendo da un doveroso inquadramento storico-temporale e giuridico che ha scandito le varie tappe di questo lungo percorso intrapreso nella direzione dello sviluppo sostenibile per fare poi, ad oggi, il punto della situazione circa i traguardi raggiunti e le criticità emerse con specifico riguardo ai servizi pubblici locali e, tra questi, alla mobilità urbana che, da sempre, ha rappresentato l’esternalità più costosa ed impegnativa da impostare in un’ottica sostenibile. All’inizio di questo excursus su tale argomento, il quesito/curiosità che sorge quasi immediato nella mia mente e al quale mi riprometto di dare in conclusione una risposta è: “nelle realtà amministrative comunali (come quella di Taranto, la mia città) cosa e quanto effettivamente si sta facendo nella prospettiva dello sviluppo sostenibile, tenuto conto che una delle principali priorità dell’Agenda europea è proprio quella di guidare lo sviluppo urbano delle città su percorsi sostenibili, competitivi ed efficienti?”.

Il 25 settembre 2015 rappresenta una data storica per quanto concerne il concetto di sostenibilità ed infatti, è proprio in tale data che le Nazioni Unite hanno approvato l’Agenda Globale per lo sviluppo sostenibile che consiste in un ambizioso programma d’azione condiviso, sottoscritto dai governi dei 193 Paesi membri dell’ONU, tra cui l’Italia.

L’Agenda, approvata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, fissa 17 obiettivi per lo sviluppo sostenibile (Sustainable Development Goals– SDGs nell’acronimo inglese) e con essa i leader mondiali si sono ufficialmente impegnati ad eliminare la povertà, garantire pace e prosperità e proteggere il pianeta, perseguendo l’obiettivo di creare un mondo migliore e più sicuro. L’Agenda 2030 crea, dunque, la tabella di marcia per la cooperazione internazionale in tema di sviluppo sostenibile, apportando una grande novità; infatti, per la prima volta, viene espresso un chiaro giudizio sull’insostenibilità del previgente modello di sviluppo, non solo sul piano ambientale ma anche su quello economico e sociale, superando in questo modo definitivamente l’idea che la sostenibilità sia unicamente una questione ambientale ed affermando una visione integrata delle diverse dimensioni dello sviluppo¹.

I 17 SDGs, che rappresentano il cuore dell’Agenda Globale, dovranno essere raggiunti entro l’anno stabilito, ossia il 2030; sono articolati in 169 Target e rappresentano una bussola per indirizzare le politiche dell’Italia e del mondo intero in un’ottica di sostenibilità, guidando le scelte strategiche dei Paesi firmatari sia nell’ambito della propria politica nazionale, sia nelle relazioni internazionali². Il processo di cambiamento del modello di sviluppo viene monitorato attraverso i Goals, i Target e oltre 240 indicatori; rispetto a tali parametri, ciascun Paese viene valutato periodicamente in sede Onu e dalle opinioni pubbliche nazionali ed internazionali.

Gli obiettivi prevedono l’eliminazione di mali endemici quali la fame e la povertà, la degradazione dell’ambiente, l’eliminazione della paura e della violenza e puntano all’incoraggiamento nella realizzazione di partnership strategiche a tali fini. Più nel dettaglio, gli SDGs sono rivolti a cinque aree, note anche come 5P: Persone (eliminare fame e povertà in tutte le forme, garantire dignità e uguaglianza), Prosperità (garantire vite prospere e piene in armonia con la natura), Pianeta (proteggere le risorse naturali e il clima del pianeta per le generazioni future), Pace (promuovere società pacifiche, giuste e inclusive) e infine Partnership (implementare l’Agenda attraverso solide partnership. Il che significa che per raggiungere la pace e la prosperità è necessario lavorare in collaborazione a beneficio del pianeta e di tutte le persone che lo abitano³). E, poiché il raggiungimento di un obiettivo di sviluppo sostenibile comporta una serie di passaggi, le Nazioni Unite definiscono anche alcuni indicatori che valutano il successo e l’evoluzione di una nazione in un’area specifica.

Ma vediamo in dettaglio questi 17 obiettivi sostenibili quali sono e cosa prevedono: 1) Sconfiggere la povertà: porre fine alla povertà in tutte le sue forme, ovunque. 2) Sconfiggere la fame: porre fine alla fame, garantire la sicurezza alimentare, migliorare la nutrizione e promuovere un’agricoltura sostenibile. 3) Buona salute: garantire una vita sana e promuovere il benessere di tutti a tutte le età, riducendo in particolare la mortalità materna e dei bambini sotto i 5 anni. 4) Istruzione di qualità: garantire un’istruzione inclusiva per tutti e promuovere opportunità di apprendimento permanente eque e di qualità. 5) Parità di genere: raggiungere la parità di genere ponendo fine ad ogni forma di discriminazione ed attraverso l’emancipazione delle donne. 6) Acqua pulita e servizi igienico-sanitari: garantire a tutti la disponibilità e la gestione sostenibile di acqua e servizi igienico-sanitari. 7) Energia rinnovabile e accessibile: assicurare la disponibilità di servizi energetici accessibili, affidabili, sostenibili e all’avanguardia per tutti. 8) Buona occupazione e crescita economica: promuovere una crescita economica inclusiva, sostenuta e sostenibile, un’occupazione piena e produttiva un lavoro dignitoso per tutti. 9) Innovazione ed infrastrutture: costruire infrastrutture solide, promuovere l’industrializzazione inclusiva e sostenibile e favorire l’innovazione. 10) Ridurre le diseguaglianze: ridurre le disuguaglianze all’interno e tra i Paesi e promuovere l’inclusione sociale, economica e politica di tutti. 11) Città e comunità sostenibili: creare città sostenibili e insediamenti umani che siano inclusivi, sicuri e solidi aumentando l’urbanizzazione inclusiva. 12) Utilizzo responsabile delle risorse: garantire modelli di consumo e produzione sostenibili. 13) Lotta contro il cambiamento climatico: adottare misure urgenti per combattere il cambiamento climatico integrando nelle politiche nazionali misure di contrasto alle sue conseguenze. 14) Utilizzo sostenibile del mare: conservare gli oceani, i mari e le risorse marine per uno sviluppo sostenibile. 15) Utilizzo sostenibile della terra: proteggere, ristabilire e promuovere l’utilizzo sostenibile degli ecosistemi terrestri, gestire le foreste in modo sostenibile, combattere la desertificazione, bloccare e invertire il degrado del suolo e arrestare la perdita di biodiversità. 16) Pace e giustizia: promuovere società pacifiche per uno sviluppo sostenibile, garantire a tutti l’accesso alla giustizia e creare istituzioni efficaci, responsabili e inclusive a tutti i livelli. 17) Partnership per lo sviluppo sostenibile: rafforzare gli strumenti di attuazione e rivitalizzare la partnership globale per lo sviluppo sostenibile.

Questi 17 obiettivi sono senza dubbio pilastri importanti di una società moderna ed equilibrata, in grado di generare occupazione e ricchezza, nel rispetto della natura e dei diritti umani. Un tema che riguarda tutti e al quale sicuramente tutti noi possiamo contribuire nelle nostre attività quotidiane.

Da una prima osservazione, si ricava come la sostenibilità non sia una questione unicamente ambientale, ma riguardi anche un cambiamento del modello socio-economico e, in definitiva, non si tratta solo di lavorare per una società giusta sul piano economico, sociale e ambientale, ma anche di essere consapevoli della responsabilità e dell’impatto di ciascun individuo sul pianeta.

L’Agenda 2030 lancia una sfida complessa: poiché le tre dimensioni dello sviluppo (economica, ambientale e sociale) sono strettamente correlate tra loro, ciascun obiettivo non può essere considerato in maniera indipendente ma deve essere perseguito sulla base di un approccio sistemico, che tenga in considerazione le reciproche interrelazioni e non si ripercuota con effetti negativi su altre sfere dello sviluppo; Garantire un’istruzione di qualità, equa e inclusiva (Goal 4) vuol dire anche offrire pari opportunità a donne e uomini (Goal 5); per assicurare salute e benessere (Goal 3), occorre vivere in un Pianeta sano (Goal 6, 13, 14 e 15); un lavoro dignitoso per tutti (Goal 8) richiede l’eliminazione delle disuguaglianze (Goal 10). Solo la crescita integrata di tutte e tre le componenti consentirà il raggiungimento dello sviluppo sostenibile.

Gli SDGs sono universali, rimandano cioè alla presenza di problemi che accomunano tutte le nazioni. Per questo motivo, tutti i Paesi sono chiamati a contribuire alla sfida per portare il mondo su un sentiero sostenibile, senza più distinzione tra Paesi sviluppati, emergenti e in via di sviluppo. Ciò vuol dire che ogni Paese deve impegnarsi a definire una propria strategia di sviluppo sostenibile che consenta di raggiungere gli SDGs e a rendicontare i propri risultati all’Onu. Non solo, all’interno dei Paesi serve un forte coinvolgimento di tutte le componenti della società, dalle imprese al settore pubblico⁴, dalla società civile alle istituzioni filantropiche, dalle università e centri di ricerca agli operatori dell’informazione e della cultura, perché, per abbracciare lo sviluppo in ogni sua parte, è fondamentale l’impegno di tutti⁵. Tutti siamo, pertanto, parte del cambiamento per un domani migliore, tutti ne siamo responsabili perché sono le nostre azioni che influenzeranno il futuro dei nostri figli e delle prossime generazioni. Stili di vita corretti e azioni individuali, in quest’ottica che degrada, via via, da un livello mondiale ad un livello umano, fanno la differenza⁶.

2. Quadro di riferimento: dagli interventi dell’Unione Europea agli interventi normativi di adeguamento agli obiettivi dell’Agenda 2030 in Italia.

L’Agenda 2030 è una pietra angolare per lo sviluppo sostenibile, frutto delle conferenze ONU per lo sviluppo sostenibile tenutesi nel 1992, 2002, 2012; rappresenta il nuovo quadro di riferimento globale ed universale per l’impegno nazionale ed internazionale teso a trovare soluzioni comuni alle grandi sfide del pianeta, quali l’estrema povertà, i cambiamenti climatici, il degrado dell’ambiente e le crisi sanitarie; vale per tutti i Paesi, al Nord come al Sud, e pone una serie di priorità per lo sviluppo sostenibile da raggiungere entro il 2030.

Elementi essenziali dell’Agenda 2030, come abbiamo già detto, sono i 17 obiettivi di sviluppo sostenibile e i 169 sotto-obiettivi ad essi associati, che si raggruppano in cinque principi fondamentali, ossia le persone, il pianeta, la prosperità, la pace e la partnership (le 5 P). Mira, ad esempio, a garantire il benessere di tutte le persone, lo sviluppo economico, la protezione dell’ambiente, affrontando aspetti come la pace, lo Stato di diritto e il buongoverno, essenziali per la promozione dello sviluppo sostenibile. La sua attuazione mediante partenariati viene sancito come quinto principio.

Ma vediamo più nel dettaglio quale in concreto sia stata la risposta dell’Unione Europea alla sfida lanciata dall’Agenda 2030.

La base giuridica delle strategie per lo sviluppo sostenibile è l’articolo 3 del Trattato sull’Unione Europea (TEU), che afferma la responsabilità interna ed esterna dell’UE alla salvaguardia di questo principio. La necessaria connessione tra le politiche e l’integrazione di esse è solidamente ancorata agli articoli 7 e 11 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFEU), che esigono l’integramento della protezione ambientale in tutte le aree di intervento politico.

All’interno dell’Unione Europea, è la Commissione ad avere il compito di proporre strategie per il miglioramento e l’implementazione dello sviluppo sostenibile, attraverso la selezione delle aree chiave su cui concentrarsi, delle tendenze problematiche da affrontare e degli obiettivi specifici da raggiungere. Gli obiettivi individuati sono poi tradotti in provvedimenti ed interventi, mentre, per verificarne l’impatto, vengono effettuati controlli sul piano delle politiche, a livello degli stati membri per verificarne l’attuazione e a livello della stessa UE.

Lo sviluppo sostenibile, pertanto, è formalmente uno degli obiettivi a lungo termine dell’UE, che già nel 2010 ha integrato la tematica nella “Strategia Europa 2020”, che si basava su un approccio tematico ed era strutturata intorno a cinque obiettivi principali per il 2020: 1) l’aumento del tasso di occupazione dal 69% al 75%; 2) l’investimento di un 3% del PIL in ricerca e sviluppo; 3) la riduzione del 20% nell’emissione dei gas serra; 4) gli obiettivi nel campo dell’educazione e 5) quelli per la riduzione della povertà al fine di migliorare le condizioni di vita di 20 milioni di persone.

La stipulazione di resoconti da parte degli stati membri venne introdotta per monitorare l’impatto della strategia e per aiutare i Paesi a sviluppare ed implementare le tattiche di sviluppo sostenibile. Le raccomandazioni indirizzate agli specifici Paesi includevano anche delle forme di sollecitazione per gli stati che non avevano fornito delle risposte adeguate ai problemi da affrontare.

Oltre a ciò, nel 2011 la Commissione Europea ha pubblicato la comunicazione n. 681 – “A renewed EU strategy 2011-14 for Corporate Social per finire, nel contesto del suo naturale partenariato con le Nazioni Unite per la creazione di un mondo migliore e più sicuro Responsibility” – nella quale si delinea una nuova strategia sulla responsabilità delle imprese. Imprese che ora sono chiamate ad integrare nei loro piani strategici aziendali temi sociali, etici, ambientali per massimizzare i risultati in un’ottica di sviluppo sostenibile⁷. Tra le altre iniziative rilevanti dell’Unione Europea in tema di sostenibilità ci sono: la Strategia sulla Bioeconomia (2012), che ha l’obiettivo di sostituire l’uso di fonti fossili con alternative naturali e, in generale, di promuovere la produzione di risorse biologiche rinnovabili.

Il Piano d’azione per l’economia circolare (2015), che consiste in un pacchetto di misure per agevolare le imprese e i consumatori nella transizione verso un’economia che prevede il riciclaggio e il riutilizzo, nell’ottica di aumentare il ciclo di vita dei prodotti. E, l’Unione Europea si è impegnata nella definizione dei principi dell’Agenda 2030.

Tra il 2019 e il 2020 è stato, infatti, avviato il Green Deal Europeo, un programma d’azione per raggiungere gli obiettivi di sviluppo sostenibile, in relazione anche all’accordo di Parigi sui cambiamenti climatici.

L’Agenda riflette gli obiettivi europei per la promozione dello sviluppo sostenibile e l’UE ha determinato tre azioni in particolare da sviluppare sotto di essa entro il 2030: 1) l’integrazione degli SDGs in tutte le iniziative e politiche europee; 2) i report periodici sui progressi compiuti; 3) l’organizzazione di una piattaforma multilaterale di alto livello per discutere sia le politiche che i progressi in merito. L’Agenda 2030 dall’impronta globale ha il grande merito di aver unificato per la prima volta l’approccio sia interno che esterno dell’UE allo sviluppo sostenibile, creandone uno congiunto.

Nel 2018 la Commissione ha annunciato le sue sei priorità per i cinque anni successivi. Queste sei aree tematiche definiscono i diversi fattori riguardanti lo sviluppo sostenibile, a partire dall’aspetto ambientale. Tutto ciò è stato poi formalizzato nello European Green Deal del 2019, che traccia una tabella di marcia per la transizione dell’UE verso la sostenibilità economica, con l’intento di renderla il primo continente climaticamente neutro entro il 2050, tramite la riduzione delle emissioni di gas serra a zero. Inoltre, il Deal si propone di dissociare la crescita economica dal consumo di risorse attraverso lo sviluppo dell’economia circolare. Le aree di intervento includono: la biodiversità, l’energia pulita, l’industria sostenibile e le iniziative del programma Farm-to-Fork.

La strategia si accompagna allo European Climate Law (Legge climatica europea), un atto legislativo che dovrebbe assicurare l’integrazione e l’impegno delle politiche europee allo scopo di raggiungere la neutralità climatica.

Il Just Transition Mechanism (il Meccanismo per una giusta transizione) è parte integrante del Green Deal, in quanto offre un supporto finanziario ai cittadini, alle imprese e alle regioni che, a causa della loro dipendenza dai combustibili fossili, vengono colpiti negativamente dalla transizione verde. Il Meccanismo si appoggia su tre pilastri: il Just Transition Fund, il Just Transition Scheme e un programma di prestiti per il settore pubblico, che insieme costituiscono un supporto finanziario pari a cento miliardi di euro. Scopo di questi strumenti è promuovere l’equità sociale, stimolando egualmente gli stati membri nel mutamento verso un’economia climaticamente neutra.

Il Green Deal è integrato nel Semestre Europeo, il ciclo semi-annuale che mira ad uniformare le politiche macroeconomiche nazionali guidando gli stati membri con raccomandazioni relative alle loro manovre economiche e fiscali. L’“inverdimento” del semestre europeo è legato alla Strategia annuale di crescita sostenibile, la quale definisce la politica economica e di assunzione in conformità con le priorità del Green Deal. Il semestre europeo contribuisce a rendere concreti gli strumenti economici necessari per una produzione competitiva e sostenibile tramite i suoi tre pilastri: investimenti, riforme strutturali e consolidamento fiscale. E questo a dimostrazione di come gli SDGs siano stati progressivamente integrati negli interventi economici. I progressi fatti dagli stati membri in relazione alle loro manovre macroeconomiche vengono periodicamente controllati attraverso i Country Reports e le Country Specific Recommendations.

Tutti i Paesi sono chiamati, dunque, ad impegnarsi per definire una propria strategia di sviluppo sostenibile che consenta di raggiungere gli obiettivi fissati, comunicando i risultati conseguiti all’interno di un processo coordinato dall’ONU. Ciascun Paese viene infatti valutato annualmente in sede ONU attraverso l’attività dell’High-level Political Forum (HLPF), che ha il compito di valutare i progressi, i risultati e le sfide per tutti i Paesi, e dalle opinioni pubbliche nazionali ed internazionali. Ogni quattro anni si svolge, inoltre, un dibattito sull’attuazione dell’Agenda 2030 in sede di Assemblea Generale dell’ONU, alla presenza di Capi di Stato e di Governo: la prima verifica di questo tipo è stata realizzata nel settembre 2019.

Anche l’Italia è intervenuta introducendo normative di adeguamento agli obiettivi dell’Agenda 2030 Gli interventi più rilevanti sono: il Collegato Ambientale⁸, contenente “disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di Green Economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”. Garantisce l’aggiornamento con cadenza triennale della Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile (SnSVS) ed è lo strumento con cui sono declinati a livello nazionale i principi e gli obiettivi dell’Agenda 2030.

L’istituzione della Cabina di regia “Benessere Italia”, che è un organo della Presidenza del Consiglio con il compito di coordinare, monitorare, misurare e migliorare le politiche dei Ministeri nell’ottica del benessere dei cittadini. Un passo avanti per dotare l’Italia di una governance per l’Agenda 2030, uno strumento che permetterà al Governo di promuovere un benessere equo e sostenibile attraverso la definizione di nuovi approcci e nuove politiche. Rigenerazione equo sostenibile dei territori, mobilità e coesione territoriale, transizione energetica, qualità della vita, economia circolare sono le cinque macroaree in cui si sviluppano le sue linee programmatiche. Pongono al centro la persona e mirano alla promozione di stili di vita sani, alla definizione di tempi di vita equilibrati, alla progettazione di condizioni di vita eque, alla promozione di azioni finalizzate allo sviluppo umano, alla formazione continua.

A livello nazionale, lo strumento di coordinamento dell’attuazione dell’Agenda 2030 è rappresentato dalla Strategia Nazionale di Sviluppo Sostenibile (SNSvS), approvata dal CIPE con Delibera n. 108/2017. Si tratta di un provvedimento che prevede un aggiornamento triennale e “che definisce il quadro di riferimento nazionale per i processi di pianificazione, programmazione e valutazione di tipo ambientale e territoriale per dare attuazione agli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite”. L’attuazione della Strategia Nazionale di Sviluppo Sostenibile deve raccordarsi con i documenti programmatici esistenti, in particolare con il Programma Nazionale di Riforma (PNR) e più in generale il Documento di Economia e Finanza (DEF). Le azioni proposte e gli strumenti operativi devono conciliarsi, inoltre, con gli obiettivi già esistenti e vincolanti a livello comunitario. La Strategia Nazionale di Sviluppo Sostenibile 2017-2030 si configura come lo strumento principale per la creazione di un nuovo modello economico circolare, a basse emissioni di CO2, resiliente ai cambiamenti climatici e agli altri cambiamenti globali causa di crisi locali, come, ad esempio, la perdita di biodiversità, la modificazione dei cicli biogeochimici fondamentali (carbonio, azoto, fosforo) e i cambiamenti nell’utilizzo del suolo.

Un aspetto innovativo dell’Agenda 2030 è l’attenzione rivolta al fenomeno delle disuguaglianze. In assenza di un’adeguata strategia di intervento, diversi fattori possono contribuire ad alimentare una polarizzazione tra diverse situazioni. Per questo motivo è necessario individuare e condividere le politiche che possono rilanciare la crescita e renderla sostenibile nel lungo periodo. La Strategia Nazionale di Sviluppo Sostenibile si basa, infatti, su un approccio multidimensionale per superare le disuguaglianze economiche, ambientali e sociali e perseguire così uno sviluppo sostenibile, equilibrato ed inclusivo. Tale approccio implica l’utilizzo di un’ampia gamma di strumenti, comprese le politiche di bilancio e le riforme strutturali.

Il piano aggiorna la precedente “Strategia d’azione ambientale per lo sviluppo sostenibile in Italia 2002-2010”, ma ne amplia il raggio d’azione, integrando gli obiettivi contenuti nella Agenda 2030 delle Nazioni Unite. E’ strutturata in cinque aree di intervento, corrispondenti alle “5P” dello sviluppo sostenibile proposte dall’Agenda 2030, ciascuna delle quali contiene Scelte Strategiche ed Obiettivi Strategici per l’Italia, correlati agli obiettivi per lo sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 e richiamano alla profonda interrelazione tra dinamiche economiche, crescita sociale e qualità ambientale, aspetti conosciuti anche come i tre pilastri dello sviluppo sostenibile⁹.

Un altro passo importante per l’attuazione dell’Agenda 2030 in Italia è rappresentato dalla Legge di bilancio 2017.

I 17 Goals dell’Agenda 2030 sono, inoltre, richiamati anche nel Piano per il Sud 2030 – Sviluppo e coesione per l’Italia.

La creazione dell’Alleanza italiana per lo sviluppo sostenibile (ASVIS), che, dal punto di vista della partecipazione della società civile e della diffusione degli obiettivi di sviluppo sostenibile, rappresenta una realtà significativa. Creata nel 2016 su iniziativa della Fondazione Unipolis e dell’Università di Roma “Tor Vergata”, l’Organizzazione ha come scopo la diffusione, a livello sociale ed istituzionale, della conoscenza e della consapevolezza dell’importanza dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile. L’ASVIS redige annualmente un rapporto dove vengono presentate sia un’analisi dello stato di avanzamento dell’Italia rispetto all’Agenda 2030 e agli obiettivi di sviluppo sostenibile, sia proposte per l’elaborazione di strategie che possano assicurare lo sviluppo economico e sociale del paese. La direttiva del presidente del Consiglio del 16 marzo 2018, contenente l’indirizzo per dare attuazione alla Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile.

La nuova Strategia Nazionale per l’economia circolare, adottata nel 2021 dal Ministero per la Transizione Ecologica, la quale prevede una serie di misure legate alla gestione dei rifiuti e alla promozione del riuso e riparazione dei prodotti.

3. L’obiettivo 11: rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili.

Le città sono centri per nuove idee, per il commercio, la cultura, la scienza, la produttività, lo sviluppo sociale e molto altro. Nel migliore dei casi le città hanno permesso alle persone di migliorare la loro condizione sociale ed economica. Tuttavia, persistono molte sfide per mantenere i centri urbani come luoghi di lavoro e prosperità, e che allo stesso tempo non danneggino il territorio e le risorse. Le sfide poste dall’ambiente urbano includono il traffico, la mancanza di fondi per fornire i servizi di base, la scarsità di alloggi adeguati, il degrado delle infrastrutture. Esse possono essere vinte in modo da permettere alle città di continuare a prosperare e crescere, migliorando l’utilizzo delle risorse e riducendo l’inquinamento e la povertà. Il futuro che vogliamo include città che offrano opportunità per tutti, con accesso ai servizi di base, all’energia, all’alloggio, ai trasporti ed altro ancora¹⁰.

Come abbiamo visto, un’importante caratteristica di tutti i 17 SDGs è che sono fortemente interconnessi l’uno con l’altro; l’SDG 11 in particolare si connette agli SDGs legati all’organizzazione dell’uomo sulla terra e alla difesa di alcune risorse naturali. In particolare all’SDG 3 (salute e benessere degli individui), all’SDG 6 (migliore qualità dell’acqua e riduzione dell’inquinamento idrico), all’SDG 9 (infrastrutture resilienti, industrializzazione inclusiva e sostenibile e favorire l’innovazione), all’SDG 10 (riduzione delle diseguaglianze), all’SDG 13 (azione contro il cambiamento climatico) e all’SDG 15 (vita sulla terra)¹¹.

Oggigiorno, il 54% per cento della popolazione mondiale vive in aree urbane, percentuale che dovrebbe aumentare al 66% entro il 2050. Il fenomeno dell’urbanizzazione e l’espansione delle città da un lato ha favorito il progresso sociale ed economico al livello mondiale, dall’altro però ha contribuito allo sviluppo di situazioni di degrado e di povertà connesse all’inadeguata gestione delle risorse naturali al livello locale, alla scarsità o totale assenza di fondi da destinare a supporto dei servizi basilari e di adeguate strutture abitative per tutti. Attualmente, 828 milioni di persone vivono in città in condizioni di degrado e povertà urbana. L’SDG 11 punta alla trasformazione dei centri urbani in città sostenibili attraverso l’accesso di tutta la popolazione ad alloggi, servizi basilari e mezzi di trasporto adeguati, economici e sicuri, soprattutto per le persone più vulnerabili. Inoltre, poiché le città sono responsabili del 60-80% del consumo di energia e del 75% delle emissioni di sostanze nocive, occorrerà rendere le città del futuro green, obiettivo raggiungibile attraverso la riduzione degli impatti negativi sull’ambiente, il potenziamento delle aree verdi e degli spazi pubblici sicuri ed inclusivi, con un’attenzione specifica rivolta alle periferie urbane¹². Dovrà, infine, essere garantita la preservazione del patrimonio artistico e culturale comune riducendo l’impatto ambientale negativo delle città e prestando particolare attenzione alla qualità dell’aria e alla gestione dei rifiuti.

L’SDG 11 comprende 10 traguardi da raggiungere nei prossimi otto anni, i cui progressi vengono misurati da 15 indicatori. I primi sette target puntano a risultati diretti, mentre gli altri tre servono a creare un contesto favorevole. Analizziamoli nel dettaglio.

11.1 Entro il 2030, garantire a tutti l’accesso ad alloggi adeguati, sicuri e convenienti e ai servizi di base e riqualificare i quartieri poveri. Questo primo traguardo è misurato dall’indicatore di performance relativo alla percentuale di popolazione urbana che vive in baracche, insediamenti informali o alloggi inadeguati. In particolare, una famiglia slum è definita come un gruppo di individui che vivono sotto lo stesso tetto senza una o più delle seguenti condizioni: accesso all’acqua potabile e a servizi igienici, nonché una superficie abitabile sufficiente.

11.2 Entro il 2030, garantire a tutti l’accesso a un sistema di trasporti sicuro, conveniente, accessibile e sostenibile, migliorando la sicurezza delle strade, in particolar modo potenziando i trasporti pubblici, con particolare attenzione ai bisogni di coloro che sono più vulnerabili, donne, bambini, persone con invalidità e anziani. A questo secondo traguardo è associato l’indicatore che misura la percentuale di popolazione che ha un accesso conveniente ai trasporti pubblici, per sesso, età e persone con disabilità.

11.3 Entro il 2030, migliorare l’urbanizzazione inclusiva e sostenibile e la capacità di pianificazione e gestione partecipativa, integrata e sostenibile degli insediamenti umani in tutti i paesi. Per misurare questo terzo traguardo gli indicatori di riferimento sono: il rapporto tra il tasso di consumo di suolo e il tasso di crescita della popolazione; la percentuale di città con una struttura di partecipazione diretta della società civile nella pianificazione e gestione urbana che opera regolarmente e democraticamente.

11.4 Potenziare gli sforzi per proteggere e salvaguardare il patrimonio culturale e naturale del mondo, ha come indicatore di performance la spesa totale (pubblica e privata) pro capite volta alla preservazione, protezione e conservazione di tutto il patrimonio culturale e naturale.

11.5 Entro il 2030, ridurre significativamente gli effetti negativi dei disastri naturali, ha come indicatori il numero di morti, dispersi e persone direttamente colpite da catastrofi per 100.000 abitanti e la perdita economica diretta in relazione al PIL globale, ai danni alle infrastrutture critiche e al numero di interruzioni dei servizi di base, attribuiti alle catastrofi.

11.6 Entro il 2030, ridurre l’impatto ambientale negativo pro-capite delle città, prestando particolare attenzione alla qualità dell’aria e alla gestione dei rifiuti urbani e di altri rifiuti. La proporzione di rifiuti solidi urbani regolarmente raccolti e con adeguato scarico finale sul totale dei rifiuti urbani prodotti, e il livello medio annuo di particolato fine nelle città sono gli indicatori che servono per misurare questo traguardo.

11.7 Entro il 2030, fornire accesso universale a spazi verdi e pubblici sicuri, inclusivi e accessibili a tutti, in particolare per donne, bambini, anziani e disabili. L’ultimo traguardo che punta a risultati diretti, viene misurato dalla quota media della superficie edificata delle città che è spazio aperto per uso pubblico per tutti, per sesso, età, disabili, ma anche dalla proporzione di persone vittime di molestie fisiche o sessuali.

Gli ultimi tre traguardi, quelli volti a creare un contesto favorevole, sono: l’11.a, “sostenere legami economici, sociali e ambientali positivi tra le aree urbane, periurbane e rurali rafforzando la pianificazione dello sviluppo nazionale e regionale”, che ha come indicatore la percentuale di popolazione che vive in città che attuano piani di sviluppo urbano e regionale e che integrano le proiezioni della popolazione e le esigenze di risorse, per dimensione della città; l’11.b, “aumentare sostanzialmente il numero di città e insediamenti umani che adottano e attuano politiche e piani integrati verso l’inclusione, l’efficienza delle risorse, la mitigazione e l’adattamento ai cambiamenti climatici, la resilienza ai disastri, e sviluppare e attuare, in linea con il Quadro di Sendai per la Riduzione del Rischio di Disastri 2015-2030¹³, una gestione olistica del rischio di disastri a tutti i livelli”, viene misurato sia dall’indicatore che riguarda il numero di Paesi che adottano e implementano strategie nazionali di riduzione del rischio di disastri in linea con il Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030, sia dalla percentuale di governi locali che adottano e attuano strategie locali di riduzione del rischio di disastri in linea con le strategie nazionali; infine, l’11.c, “sostenere i Paesi meno sviluppati nella costruzione di edifici sostenibili e resistenti utilizzando materiali locali”, ha come indicatore la proporzione del sostegno finanziario ai Paesi meno sviluppati che è destinato alla costruzione e all’ammodernamento di edifici sostenibili, resistenti ed efficienti in termini di risorse.

4. Target e strumenti di attuazione per il raggiungimento dell’obiettivo 11 ed il ruolo fondamentale dei servizi pubblici locali.

Per rendere i centri urbani più sostenibili, inclusivi e sicuri e per tutelare in modo adeguato il patrimonio culturale e naturale presente nelle città c’è ancora tanto da fare. Secondo il Sustainable Development Report 2021, infatti, c’è ancora una certa discrepanza tra il sostegno politico espresso per gli SDGs e l’integrazione degli obiettivi nei processi strategici di politica pubblica, in particolare nei bilanci nazionali e l’SDG 11 non fa eccezione.

In base a quanto sostiene l’OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico), è sempre più necessario che i governi subnazionali implementino delle politiche adeguate al soddisfacimento dei traguardi previsti dall’SDG 11. Le azioni regionali e locali, per accelerare nella realizzazione di queste politiche, devono mirare a ridurre l’inquinamento urbano, a rafforzare l’accesso al trasporto pubblico e alla mobilità e ad incrementare l’accessibilità degli alloggi. Le misure politiche potrebbero essere considerate come indicatori dell’impegno dei governi locali a raggiungere il triplice obiettivo di essere economicamente produttivi, socialmente inclusivi e sostenibili dal punto di vista ambientale.

Il SDSN (Sustainable Development Solutions Network) sta lavorando a un nuovo progetto su “Il futuro dei trasporti e dell’uso del territorio nella città digitale” per identificare come gli strumenti di progettazione urbana e le nuove fonti di dati e modelli possano aiutare a informare la mobilità urbana e le strategie di uso del territorio nell’era digitale e sulla scia della pandemia COVID-19, che ha avuto un forte impatto sulla mobilità urbana, l’uso del territorio e i sistemi di trasporto sia nei Paesi sviluppati sia in quelli in via di sviluppo, destinato a durare nel tempo. E proprio sulla base del nuovo scenario creato dalla pandemia da Covid-19, la politica e la società sono tornate ad interrogarsi sull’urgenza di attuare misure efficaci per una mobilità sempre più sostenibile¹⁴. Se infatti, da una parte, i lockdown del 2020, causando un sensibile calo dell’inquinamento atmosferico, hanno evidenziato l’importanza di un ambiente più a misura d’uomo, dall’altra le misure igieniche e di distanziamento sociale, necessarie a contenere il contagio, hanno avuto un forte impatto su vari settori del mondo della mobilità. Si è assistito, per esempio, a un ritorno dell’auto di proprietà, fino a poco tempo prima data “in agonia”, alla frenata del car sharing e, contemporaneamente, ad un’impennata della micromobilità nei grandi centri urbani. Penalizzato risulta anche il bike-sharing, calato sia a causa dell’emergenza pandemia sia per la crescente concorrenza dei monopattini elettrici in condivisione.

In particolare, UN-Habitat sta supportando i governi nazionali e locali per aiutarli a rispondere e a riprendersi dalla pandemia. Nello specifico, il piano di risposta, su base locale, nazionale e globale, mira a sostenere i governi locali, fornire dati urbani, fare una mappatura dettagliata dei bisogni, mitigare l’impatto economico e avviare la ripresa.

Per quanto riguarda la performance dell’Italia rispetto all’obiettivo 11, stando ai dati diffusi dall’ASviS nel Rapporto 2021 su Città e Comunità Sostenibili e dall’Istat nel Rapporto SDGs 2021, il Paese ha ancora ampi margini di miglioramento sotto diversi aspetti.

Sempre l’ASviS, per migliorare le condizioni delle città italiane, presenta diverse proposte, tra cui: l’approvazione di una norma per la costituzione di un’unica cabina di regia per la rigenerazione urbana presso il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (Mims); il superamento della logica dei soli bandi al fine di contrastare il disagio abitativo; la costituzione dell’Osservatorio nazionale sulla condizione abitativa; l’impulso al trasporto rapido di massa nelle aree urbane; la connessione degli incentivi per i veicoli a basse emissioni al reddito; il superamento dei limiti presenti nella Strategia nazionale per le aree interne grazie a strumenti innovativi di pianificazione; per una miglior qualità dell’aria, adottare una diversa governance che coinvolga con maggiore decisione il livello nazionale e affronti temi quali la produzione di energia, il sistema dei trasporti, le principali filiere produttive; l’estensione dei finanziamenti per la riforestazione urbana a tutti i comuni ed enti territoriali italiani e il sostegno di tali politiche di incremento del capitale naturale delle città attraverso una pianificazione specifica per il verde.

Come sottolinea la stessa ASviS, il Goal 11 dell’Agenda 2030 è al centro delle azioni previste dal Pnrr (Piano nazionale di ripresa e resilienza). Il fondo complementare al Pnrr, infatti, prevede 2 miliardi di euro di investimenti per migliorare l’efficienza energetica, la resilienza e la sicurezza sismica, nonché la condizione sociale nel patrimonio residenziale pubblico.

Tra le politiche nazionali messe in atto a sostegno del Goal 11, è stato riavviato il Programma straordinario per le periferie, con erogazioni di importi medi di oltre 30 milioni di euro al mese. È partita, inoltre, una linea di progetti di rigenerazione urbana gestiti dal Ministero dell’Interno che ripartisce le risorse (8,5 miliardi di euro per Comuni capoluogo o con popolazione superiore a 15.000 abitanti) secondo le richieste dei Comuni.

Per il disagio abitativo, la principale strategia messa in atto in Italia è la dotazione di edilizia residenziale pubblica, sebbene il ridotto impegno finanziario pubblico veda il Paese svantaggiato rispetto agli altri Stati europei. Secondo gli ultimi dati, infatti, sono oltre 1,1 milioni le famiglie che si trovano in condizione di disagio abitativo, acuto o grave.

Per quanto concerne le politiche per l’abitare, il Pinqua (Programma innovativo nazionale per la qualità dell’abitare) non contiene ancora obiettivi quantitativi. Tuttavia, per sostenere le fasce più deboli della popolazione è stata decisa la sospensione delle rate dei mutui prima casa nel corso del 2021, insieme al rifinanziamento dei fondi di sostegno alla locazione e per le morosità incolpevoli e ad alcuni contributi istituiti per l’emergenza Covid-19.

Nel corso del 2021, sono stati rinnovati sostegni per diverse categorie di operatori in ambito artistico e culturale ed è stato regolato il rilascio di voucher per spettacoli e ingressi a musei, sospesi per l’emergenza sanitaria.

Per quanto riguarda il miglioramento della qualità dell’aria, il Piano nazionale per gli investimenti complementari al Pnrr stabilisce l’erogazione di 105 milioni di euro per gli anni 2022-2024.

Sono stati adottati interventi per mitigare gli effetti della pandemia sul trasporto pubblico, in particolare sono stati destinati alle linee metropolitane 2,7 miliardi di euro nel triennio 2021-2023 e sono stati stanziati 550 milioni per il rinnovo degli autobus (50% al Sud) e 1.550 milioni per le linee ferroviarie regionali (80% al Sud). E’ stata resa obbligatoria la figura del mobility manager, che promuove e realizza interventi di organizzazione e gestione della domanda di mobilità delle persone, anche collaborando all’adozione del piano di mobilità sostenibile.

Il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) dedica una quota molto elevata di risorse alle riforme ambientali (il 37,5% di tutte le risorse europee, per un totale di circa 72 miliardi di euro).

Circa 57 miliardi di euro da stanziare per la transizione ecologica e per la dotazione di infrastrutture sostenibili sono di competenza del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (Mims). Molte di queste risorse sono territorializzate, ovvero si tratta di fondi assegnati alle regioni oppure agli enti locali perché sviluppino progetti di propria competenza o li assegnino a altri soggetti attuatori. È questo il caso, ad esempio, dei fondi dedicati alla riqualificazione dei porti, al potenziamento delle linee ferroviarie regionali, agli interventi di riqualificazione e rigenerazione urbana e al rafforzamento delle strutture idriche. Ed, altresì, del rinnovo degli autobus in senso ecologico, ed infatti, tra i vari provvedimenti per facilitare la transizione ecologica, il piano nazionale di ripresa e resilienza ha previsto anche il rifornimento da parte dei centri urbani del nostro paese di mezzi di trasporto pubblico a basse emissioni. Come stabilito e approvato in via definitiva nel dicembre 2021, nel corso della Conferenza Unificata, questi fondi, gestiti dal Mims, saranno assegnati ai grandi comuni per acquistare, nello specifico, autobus elettrici o ad idrogeno. I mezzi di trasporto a basse emissioni sono uno strumento particolarmente importante per contrastare alcuni effetti negativi del cambiamento climatico e favorire la transizione ecologica. Infatti, i trasporti sono uno dei settori più inquinanti (causa di oltre un terzo di tutte le emissioni di ossidi di azoto), e l’inquinamento atmosferico risulta ad oggi una delle conseguenze più dannose della presenza antropica sulla Terra, sia per l’ambiente stesso che per la nostra salute. Essendo poi il trasporto pubblico di per sé molto utile per arginare il problema di un troppo elevato tasso di motorizzazione – l’Italia è il secondo paese Ue con più veicoli privati per abitante – è palese che garantire una rete di trasporto pubblico efficiente ed ecologica sia essenziale. Questo con maggiore attenzione ai grandi centri abitati, maggiormente esposti all’inquinamento atmosferico generato dal traffico veicolare.

Infine, a conclusione di questa rassegna sulle politiche messe in atto a sostegno dell’Obiettivo 11 nel contesto italiano, è interessante fare un breve cenno ad una recente iniziativa di Enel X che ha creato una metrica per misurare il grado di sostenibilità delle città, attraverso la fornitura di servizi innovativi, tra cui le ricariche per l’auto elettrica, i pannelli solari, i servizi innovativi per le aziende come il demand response o gli e-bus e metriche come il Circular City Index o il Sustainability Report.

Questi progetti di Enel X hanno come obiettivo rendere i servizi accessibili alle pubbliche amministrazioni al fine di rendere le città sempre più consapevoli nel processo per diventare più sostenibili.

5. Mobilità Sostenibile e l’importanza della Pianificazione Urbana: i PUMS.

La Commissione Europea, nel 2013, ha rilanciato l’efficienza e la sostenibilità in ambito urbano con un nuovo pacchetto di misure volte alla mobilità, tra le quali considera elemento centrale l’elaborazione del Piano Urbano per la Mobilità Sostenibile. Le città europee, in alternativa ad un ulteriore degrado della qualità della vita nelle aree urbane ed alla compromissione della capacità del sistema dei trasporti di esaudire la domanda di mobilità in modo efficiente e sostenibile, sono state chiamate a cogliere le opportunità offerte da un approccio integrato alla pianificazione urbana della mobilità, che ha richiesto evidenti sforzi iniziali ma che, nell’ottica della Commissione Europea, sarebbero stati ampiamente ripagati nel medio-lungo periodo.

Tenuto conto che una delle principali priorità dell’Agenda europea è guidare lo sviluppo urbano delle città su percorsi sostenibili, competitivi ed efficienti, una particolare attenzione è sempre stata richiesta al tema della mobilità. Tra le esternalità, la congestione urbana, infatti, ha sempre comporta i costi e l’impegno maggiori.

Sempre la Commissione Europea, per dare fattivo supporto agli enti territoriali, ha elaborato degli specifici working paper che si riferiscono alla Logistica Urbana, alla Regolamentazione dell’accessibilità urbana dei veicoli “smart”, agli ITS (Information Transportation System), alla sicurezza stradale urbana e ai Sustainable Urban Mobility Plans (SUMP, in italiano Piano Urbano Mobilità Sostenibile-PUMS) ed ha riconosciuto il ruolo strategico che può essere ricoperto dalla pianificazione sostenibile della mobilità in ambito urbano e, per questo, ha individuato nei PUMS lo strumento per rilanciare un sistema dei trasporti efficiente e competitivo. La risonanza dell’iniziativa relativa ai PUMS è stata tale che anche l’iniziativa del Patto dei Sindaci, e di conseguenza dei Piani di Azione per l’Energia Sostenibile (PAES), sono stati interessati dall’introduzione di una dimensione dedicata alla “mobilità urbana” per le città interessate.

A tal riguardo sono stati adottati appositi strumenti; ad esempio, è stata attivata la Piattaforma Europea ENDURANCE (EU-wide Establishment of Enduring National and European Networks for Sustainable Urban Mobility), che consiste in un progetto dell’Unione Europea, co-finanziato dal programma Intelligent Energy Europe (IEE), che ha l’obiettivo di creare una rete nazionale ed europea stabile e duratura a supporto della pianificazione e della realizzazione delle misure di mobilità urbana sostenibile nelle città.

E’ opportuno, inoltre, citare il progetto IEE, “Boosting Urban Mobility Plans (BUMP), che ha segnato un progresso verso l’implementazione e l’adozione da parte dei Comuni dei PUMS quale strumento innovativo di programmazione a supporto dei Comuni con popolazione compresa tra i 40.000 e 350.000 abitanti, per la predisposizione del PUMS attraverso il trasferimento delle conoscenze e competenze necessarie, messe in rete per facilitare la condivisione di esperienze e insegnamenti.

Il PUMS è, dunque, uno strumento strategico di pianificazione, con un orizzonte temporale di lungo termine (minimo 10 anni), che si basa sugli strumenti di pianificazione esistenti e tiene in debita considerazione i principi di integrazione, partecipazione e valutazione per soddisfare, oggi e domani, le necessità di mobilità delle persone e delle merci con l’obiettivo di migliorare la qualità della vita nelle città e nei loro dintorni. Gli elementi che lo contraddistinguono dai tradizionali Piani dei Trasporti/Mobilità sono da individuare proprio nei tre principi di integrazione, partecipazione¹⁵ e valutazione cui si ispira l’intero processo di elaborazione e attuazione del piano stesso.

L’attività, assolutamente innovativa, di pianificazione del PUMS¹⁶ si basa principalmente sul coordinamento e l’integrazione dei vari aspetti della sostenibilità (equità sociale ed economica, ambientale e sviluppo di qualità) nei vari settori (trasporti, urbanistica, ambiente, sviluppo economico, politiche sociali, salute, sicurezza, energia ecc.); prevede, inoltre, la cooperazione tra i vari livelli istituzionali nonché la collaborazione tra aree urbane vicine e il coinvolgimento pubblico degli stakeholder; infine, attribuisce un peso molto rilevante alle attività di monitoraggio e di valutazione dei target e delle misure pianificate che devono periodicamente accompagnare l’attuazione del piano. Il tutto si realizza nell’ottica del miglioramento dell’efficienza, dell’attrattività e della qualità del sistema dei trasporti urbani. Le politiche e le misure definite in un PUMS devono, pertanto, riguardare tutti i modi e le forme di trasporto presenti sull’intero agglomerato urbano, pubbliche e private, passeggeri e merci, motorizzate e non motorizzate, di circolazione e sosta.

Nell’accezione riconosciuta dalle Linee Guida ELTIS (“Guidelines for developing and implementing a Sustainable Urban Mobility Plan”, approvate nel 2014 dalla Direzione Generale per la Mobilità e i Trasporti della Commissione Europea) e dal loro aggiornamento pubblicato come seconda edizione delle linee guida europee nell’ottobre 2019, un “Piano Urbano della Mobilità Sostenibile è un piano strategico che si propone di soddisfare la variegata domanda di mobilità delle persone e delle imprese nelle aree urbane e peri-urbane per migliorare la qualità della vita nelle città. Il PUMS integra gli altri strumenti di piano esistenti e segue principi di integrazione, partecipazione, monitoraggio e valutazione”.

Le linee guida europee definiscono, quale finalità principale di un PUMS, quella di creare un sistema urbano dei trasporti che persegua almeno i seguenti obiettivi: 1) migliorare l’accessibilità per tutti, senza distinzioni di reddito o status sociale; 2) accrescere la qualità della vita e l’attrattività dell’ambiente urbano; 3) migliorare la sicurezza stradale e la salute pubblica; 4) ridurre l’inquinamento atmosferico e acustico, le emissioni di gas serra e il consumo di energia; 5) fattibilità economica, equità sociale e qualità ambientale. Esse elencano, inoltre, i principali benefici che un PUMS genera, sia per gli Enti locali che per la collettività nel suo insieme: 1) migliorare la qualità della vita, 2) creare benefici economici e ridurre i costi; 3) dare un valido contributo al miglioramento della salute e dell’ambiente; 4) migliorare l’accessibilità e la fluidificazione della mobilità; 5) fare un uso più efficiente delle risorse limitate a disposizione; 6) conquistare il consenso dei cittadini; 7) realizzare piani migliori grazie a un approccio interdisciplinare e integrato; 8) riuscire a soddisfare gli obblighi di legge in maniera efficace e integrata; 9) sfruttare le sinergie di più istituzioni e settori per una pianificazione collaborativa; 10) muoversi verso una nuova cultura della mobilità.

Più sinteticamente, la redazione di un PUMS ha, pertanto, l’obiettivo di migliorare la qualità e le prestazioni ambientali delle aree urbane in modo da assicurare un ambiente di vita più sano in un complessivo quadro di sostenibilità economica e sociale, facendo sì che il sistema della mobilità urbana assicuri a ciascuno l’esercizio del proprio diritto a muoversi, senza gravare, per quanto possibile, sulla collettività in termini di inquinamento atmosferico, acustico, di congestione e incidentalità. In tale ottica, il tema dell’accessibilità, intesa come insieme delle caratteristiche spaziali, distributive, organizzative e gestionali in grado di permettere la mobilità e un uso agevole, in condizioni di sicurezza e autonomia, degli spazi e delle infrastrutture della città da parte di qualsiasi persona, è da intendersi come elemento centrale per la redazione, l’implementazione e il monitoraggio di un PUMS.

Una città dove ci si sposta in modo agevole, comodo e sicuro è una città migliore, sia per i cittadini sia per le attività economiche esercitate in loco. Per questo è importante che nelle cosiddette smart city la mobilità sia sostenibile¹⁷.

Il concetto stesso di smart city racchiude in sé quello di smart mobility, termine che fa riferimento a tecnologia, infrastrutture per la mobilità (parcheggi, reti di ricarica, segnaletica, veicoli), soluzioni per la mobilità (tra cui i modelli di new mobility). E l’obiettivo finale dell’introduzione di una mobilità smart nelle nostre città è ridurre il traffico, ridurre l’inquinamento, creare flussi intelligenti e senza interruzioni, e rafforzare le economie di scala per promuovere una mobilità accessibile a tutti¹⁸.

Per quanto riguarda i risultati ottenuti in ambito europeo dall’applicazione di misure di mobilità sostenibile, uno dei casi più significativi è Stoccolma, seguita da Amsterdam. Lo indica il City Mobility Index (DCMI 2020) di Deloitte, che prende in esame la qualità della mobilità urbana in 36 centri urbani sparsi per il pianeta. I criteri usati per la ricerca (interessanti per capire meglio in cosa consiste il nuovo modo di muoversi sostenibile) sono stati: 1) Prestazioni e resilienza. Aspetti come la mobilità integrata e la modal diversity (diversità modale); 2) Visione e leadership. Investimenti, innovazione, regolamenti, ecc.; 3) Servizio e inclusione. Accessibilità e altro ancora. Per ogni criterio, le città sono state classificate da ‘emergenti’ ad ‘aspiranti’, ‘contender’, ‘top performer’ e ‘leader globale’. Amsterdam è un “leader globale” sia nella diversità modale che nella visione e nella strategia, un “top performer” quando si tratta di congestione e densità dei trasporti pubblici, ma solo una città “aspirante” per l’accessibilità dei trasporti. Il 30% dei viaggi nella capitale olandese è fatto in bicicletta e il 19% con i mezzi pubblici, le auto private sono ancora la maggior parte dei mezzi circolanti (42%).

Tokyo, seconda solo a Stoccolma, è un “leader globale” quando si tratta di sicurezza dei trasporti, ma solo “aspirante” quando si tratta di congestione e qualità dell’aria. I cittadini di Tokyo viaggiano molto di più sui mezzi pubblici (47%) e molto meno in auto (12%). Sorprendentemente, il 24% degli abitanti della metropoli cammina, contro solo il 4% di chi vive a Amsterdam.

In Italia, l’art. 22 della Legge 340/2000¹⁹ ha istituito il Piano Urbano della Mobilità (PUM) quale strumento di pianificazione sistemica con orizzonte temporale decennale per i Comuni con più di 100.000 abitanti, con lo scopo di regolamentare il settore della mobilità urbana, dal punto di vista della viabilità, del trasporto pubblico e della sicurezza stradale. Il Piano Urbano della Mobilità si affiancato al Piano Urbano del Traffico (PUT), uno strumento programmatico, reso obbligatorio dal 1992 per i Comuni con più di 30.000 abitanti o interessati da particolari flussi turistici o da elevato pendolarismo, ma che non possiede la portata del PUM e si configura piuttosto come piano di gestione di breve periodo. In base alla normativa nazionale, la predisposizione del PUM costituiva un prerequisito per accedere ai co-finanziamenti nazionali per investimenti in infrastrutture (fino al 60% dell’investimento). Per il resto, il PUM era finanziato con fondi locali destinati alla gestione dei servizi di trasporto, alla gestione della domanda o per altre iniziative di riduzione del traffico.

Il PUM italiano si è avvicina man mano sempre di più al PUMS introdotto dalla Commissione Europea; infatti, il PUM originariamente era un progetto integrato di mobilità urbana, che raccoglieva e coordinava progetti del sistema della mobilità comprendenti l’insieme organico degli interventi sulle infrastrutture di trasporto pubblico e stradali, sui parcheggi di interscambio, sulle tecnologie, sul parco veicoli, sul governo della domanda di trasporto attraverso la struttura dei mobility manager, i sistemi di controllo e di regolazione del traffico, l’informazione all’utenza, la logistica e le tecnologie destinate alla riorganizzazione della distribuzione delle merci nelle città.

Il PUM, però, per diventare PUMS necessitava di ulteriori elementi propri del secondo ed assenti nel primo. Ad esempio, nel caso della “partecipazione”, il PUMS prevedeva sempre il coinvolgimento degli stakeholder e del pubblico in generale mentre nel caso del PUM questo avveniva solamente se si rendeva obbligatoria una procedura di Valutazione Ambientale Strategica. Inoltre, il PUMS prevedeva la predisposizione di una serie di piani di settore, tra cui anche il piano della ciclabilità, quello della diffusione delle tecnologie telematiche e una periodica attività di monitoraggio e valutazione²⁰.

Tra le città italiane che per prime hanno deliberato il PUM, alcune sono andate sin da subito nella direzione di un vero e proprio PUMS²¹. Tra queste, ancor prima del varo dello Urban Mobility Package, nel 2008, il Comune di Torino aveva predisposto un PUMS descrivendo in maniera dettagliata la situazione di partenza e le azioni che intendeva realizzare in tutte le tematiche previste dalla Commissione Europea; inoltre, era stata predisposta una serie di indicatori per le attività di monitoraggio e verifica.

Milano ha avviato il procedimento per la redazione del nuovo PUMS nel 2012, stabilendo 10 linee di indirizzo che puntavano sulle infrastrutture di trasporto pubblico, accessibilità e sicurezza, mobilità dolce e condivisa.

Parma è considerato uno degli esempi migliori per le politiche di mobilità sostenibile e il PUM comunale è stato integrato (divenendo PUMS) da una serie di piani di settore, come il BiciPlan, il Piano della Sosta e le varie carte tematiche della mobilità.

Reggio Emilia ha elaborato il suo PUM, anch’esso integrato (quindi PUMS) con il BiciPlan e le Zone 30 nel centro storico.

Prato ha avviato l’elaborazione del nuovo PUMS, da parte di un apposito staff scientifico definito come La Mos, ossia “Laboratorio per la Mobilità Sostenibile”.

Roma nel 2009 ha elaborato un Piano Strategico per la Mobilità Sostenibile con linee di indirizzo alle quali conformare gli strumenti di pianificazione della mobilità, come il Piano Generale del Traffico Urbano e i Piani Particolareggiati del Traffico, il Programma Urbano della Mobilità e il Piano Regolatore Generale.

Il 5 agosto 2017 sulla Gazzetta Ufficiale n. 233 è stato pubblicato il Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 4 agosto 2017²² recante “Individuazione delle linee guida per i piani urbani di mobilità sostenibile, ai sensi dell’articolo 3, comma 7, del decreto legislativo 16 dicembre 2016, n. 257²³”, poi aggiornate con Decreto n. 396 del 28 agosto 2019²⁴. Il Decreto originale è stato approvato con l’esplicita finalità di favorire l’applicazione omogenea e coordinata di linee guida per la redazione di Piani Urbani di Mobilità Sostenibile su tutto il territorio nazionale e consta di 6 articoli (Art. 1 “Finalità”, Art. 2 “Linee guida”, Art. 3 “Adozione dei PUMS”, Art. 4 “Aggiornamento e monitoraggio”, Art. 5 “Clausola di invarianza”, Art. 6 “Modifiche”) e due allegati contenenti il primo le “Procedure per la redazione e approvazione del piano urbano di mobilità sostenibile” e il secondo gli “Obiettivi, strategie ed azioni di un PUMS”.

Nelle Linee guida si fa riferimento ai seguenti aspetti: a) procedura uniforme per la redazione e l’approvazione dei PUMS, contenuta nell’allegato 1; b) individuazione delle strategie di riferimento, degli obiettivi macro e specifici e delle azioni che contribuiscono all’attuazione concreta delle strategie, nonché degli indicatori da utilizzare per la verifica del raggiungimento degli obiettivi dei PUMS (allegato 2).

Il nuovo approccio alla pianificazione strategica della mobilità urbana si basa sulle Linee Guida ELTIS ed è in linea con quanto espresso dall’allegato “Connettere l’Italia: fabbisogni e progetti di infrastrutture” al Documento di economia e finanza 2017. I macro obiettivi obbligatori che i PUMS devono raggiungere, che sono misurabili attraverso i relativi indicatori indicati nell’allegato 2, sono monitorati con le modalità indicate all’Art. 4, anche al fine di valutare il grado di contribuzione al raggiungimento progressivo degli obiettivi di politica nazionale.

Il Decreto sancisce l’obbligo di adozione del PUMS, inteso come condizione essenziale per accedere ai finanziamenti statali destinati a nuovi interventi per il trasporto rapido di massa, per tutti i Comuni con più 100.000 abitanti, fatta eccezione per quelli che ricadano in una Città metropolitana che abbia provvisto alla definizione di un proprio PUMS.

Gli enti locali, per poter accedere ai finanziamenti statali di infrastrutture per nuovi interventi per il trasporto rapido di massa, devono definire i Pums applicando le linee guida adottate. Con l’avvento delle piattaforme digitali e della sharing mobility, le azioni degli enti locali per una mobilità sostenibile possono essere ulteriormente sviluppate e incentivate.

Secondo l’analisi dei PUMS inserita nel Rapporto MobilitAria 2021, redatto da Kyoto Club e CNR-Istituto sull’Inquinamento Atmosferico, i comuni italiani aventi un PUMS approvato al 31 gennaio 2021 sono 43; di questi, 22 sono capoluoghi di provincia. Dal Rapporto emerge, inoltre, come le città di medie dimensioni abbiano intensificato gli sforzi per la pianificazione di una mobilità sostenibile per far fronte ai problemi relativi ai servizi, all’accessibilità e alla sostenibilità. Tra i principali obiettivi dei PUMS italiani troviamo la volontà di ridurre il traffico motorizzato privato favorendo l’uso della bicicletta e della mobilità attiva, il potenziamento del trasporto pubblico locale, la riduzione delle emissioni di CO2 e, infine, degli inquinanti PM10 e NOx²⁵. Di contro, tra le strategie del PUMS, si nota una certa marginalità della logistica urbana delle merci. I cambiamenti nel comportamento dei consumatori, i nuovi servizi di e-commerce, le consegne istantanee e la pandemia COVID-19, insieme ai tradizionali movimenti delle merci, stanno causando un aumento delle consegne dell’ultimo miglio e una forte pressione sugli ambienti urbani (20% del traffico urbano e 30% delle emissioni in ambito urbano sono generate dalla logistica; in un contesto in cui lo studio FM Logistics prevede una crescita annuale del mercato dell’8%/anno fino al 2030). Ciò nonostante, l’attenzione dei PUMS rispetto alla logistica urbana rimane ancora marginale. Infatti, solo l’8% dei PUMS analizzati in Italia (46 su 560 in termini assoluti) prevedono la logistica tra le strategie²⁶, nonostante nel Libro Bianco dei Trasporti (2011) la Commissione Europea abbia fissato come obiettivo il raggiungimento di una City Logistics libera da emissioni di CO2 entro il 2030, come ricordato anche nel recente webinar del progetto Logistica Smart organizzato da CNR-IIA e Albo dell’Autotrasporto. FIT Consulting ha lavorato all’analisi dello stato dell’arte, all’individuazione di criticità e alla definizione di pacchetti di misure volte a rendere più efficiente e sostenibile il settore che è essenziale per garantire la vitalità delle nostre città e indispensabile per la floridità del tessuto economico urbano. Al momento FIT ha all’attivo 2 PUMS approvati (Livorno e Trieste), uno adottato (Verona, in fase di approvazione) e uno in fase di redazione (Città Metropolitana di Cagliari) più due studi di approfondimento/fattibilità sulle misure di logistica dell’ultimo miglio incluse nel PUMS di Modena e Bergamo.

Giunta al termine di questo lavoro in cui ho voluto ripercorrere ed analizzare le tappe più significative che stanno coinvolgendo l’intero pianeta cercando di indirizzarlo sempre più su una prospettiva di sviluppo sostenibile, cercando di dare una risposta alla domanda iniziale che voleva indagare circa i risultati e le criticità che, a 7 anni dall’approvazione dell’Agenda 2030, emergono ad oggi nelle amministrazioni comunali, laddove l’organizzazione dei servizi pubblici ed in particolare la questione mobilità assumono primaria rilevanza, e dalla valutazione, nello specifico, della realtà amministrativa di Taranto, a me più vicina, constato il raggiunto di un discreto livello di sostenibilità.

Abbiamo più volte detto che tante sono le criticità emerse in questi anni ed ancora molto c’è da fare per migliorare le attuali situazioni ma è innegabile che, in questi anni, i progressi ed i progetti in fase di attuazione siano importanti e, mancando ancora poco più di 7 anni al 2030, molto altro possa essere realizzato. In quest’ottica ottimistica, con immenso piacere ho appreso che anche a Taranto l’Amministrazione comunale²⁷, a partire dalla redazione del PUMS, approvato nel 2018, è impegnata in un’azione ad ampio spettro per realizzare il potenziamento del trasporto pubblico urbano, riconosciuto dal PUMS di Taranto come una risorsa strategica per accompagnare la città verso nuovi e più sostenibili modelli di mobilità, ma anche come Driver per stimolare processi di riqualificazione urbana.

La città di Taranto può contare su una dotazione importante (700.000 km/anno) di percorrenze finanziate dal fondo unico per il TPL che è necessario sfruttare al meglio. Attualmente sulla rete urbana si muovono giornalmente circa 40.000 passeggeri paganti che salgono a 60.000 se si considerano le stime di traffico effettivo calcolato sui passeggeri a bordo. Dando per scontato l’obiettivo di contrasto all’evasione, finalizzato a recuperare efficienza economica, il PUMS si è posto come scopo prioritario il raggiungimento di una maggiore competitività della rete portante urbana rispetto all’auto privata.

E’ stato rilevato che, degli oltre 540.000 spostamenti elementari in auto privata che quotidianamente si svolgono internamente alla città (i quali rappresentano l’80% degli spostamenti in auto privata effettuati all’interno del territorio comunale), circa l’85% ha una durata inferiore ai 30’. A questo scopo, il PUMS ha previsto la realizzazione di due linee di Bus Rapid Transit (BRT) che costituiscano la struttura portante della rete. Il BRT è una soluzione infrastrutturale-tecnologica-organizzativa fondata sull’utilizzo, quanto più efficiente possibile, dell’autobus i cui elementi distintivi sono: 1. adozione di soli autobus ad alta capacità e tendenzialmente con motorizzazione ibrida o elettrica; 2. sede prevalentemente riservata; 3. priorità semaforica alle intersezioni; 4. allestimento delle fermate con accosto a marciapiede, incarrozzamento a raso e servizi ai passeggeri; 5. distanziamento medio tra le fermate non inferiore ai 350 metri.

L’Amministrazione si è, altresì, impegnata per quanto concerne il potenziamento di una rete continua e sicura di itinerari ciclabili in grado di connettere reciprocamente i quartieri della città con i principali attrattori di traffico e il centro storico. Effettuando un’attività di coinvolgimento dell’Università, delle scuole secondarie di secondo grado, degli enti e delle aziende pubbliche e delle Forze Armate e dei Corpi di Polizia per ricostruire i flussi di mobilità che, quotidianamente, si muovono dalla residenza verso i luoghi di destinazione, sono stati studiati e analizzati più di 16.000 percorsi casa-scuola e casa-lavoro per definire e avviare la realizzazione di piste ciclabili compatibili con le reali esigenze di mobilità leggera.

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D.M. 28 agosto 2019, n. 396, “Modifiche delle linee guida per la redazione dei PUMS di cui al D. Min. Infrastrutture e Trasp. 04/08/2017.”

NOTE

1 Asvis (2020), L’Italia e gli obiettivi di sviluppo sostenibile, Rapporto Asvis 2020.

I BOSCHI URBANI E LA TUTELA PAESAGGISTICA E FORESTALE

 Mariangela Balestra

ABSTRACT: Partendo dalla definizione normativa di bosco, il presente articolo tratta dei boschi in ambito urbano e del loro doppio regime di tutela paesaggistica e forestale; trattasi di vincoli ambientali che, come rilevato dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa, prevalgono sulle disposizioni pianificatorie di carattere urbanistico-territoriale. Tutele che tuttavia, come dimostra l’ampia casistica giurisprudenziale e le cronache locali, ancora vengono spesso ignorate o negate.

Starting from the Italian regulatory definition of forest, this article deals with urban forests and their dual regime of landscape and forest protection. As noted by Italian constitutional and administrative courts, these environmental constraints prevail over the urban planning provisions. Protections which however, as demonstrated by the extensive case law and local news, are still often ignored or denied.

SOMMARIO:

1. La definizione normativa di bosco

Per la legge italiana, influenzata tanto dai valori costituzionali dell’ambiente e del paesaggio (in particolare, art. 9 Costituzione)ⁱ, quanto dalle norme internazionaliⁱⁱ ed europee sovraordinate che mirano ad un’elevata difesa dell’ambienteⁱⁱⁱ, il Bosco è un bene primario ed assoluto^iv di rilevante interesse pubblico.

La legge stabilisce in particolare che «La Repubblica riconosce il patrimonio forestale nazionale come parte del capitale naturale nazionale e come bene di rilevante interesse pubblico da tutelare e valorizzare per la stabilità e il benessere delle generazioni presenti e future.»^v

Il bosco riveste anche una funzione sociale e culturale importante del territorio e del paesaggio perché garantisce nel tempo la multifunzionalità e rigenerazione delle risorse forestali, della biodiversità animale ed ambientale e, da ultimo, favorisce la lotta ai cambiamenti climatici, obiettivi che l’Italia in generale e le città metropolitane, in particolare, si sono impegnate a perseguire^vi.

Per legge, si definisce bosco qualsiasi superficie coperta da vegetazione forestale arborea associata o meno a quella arbustiva, di origine naturale o artificiale in qualsiasi stadio di sviluppo ed evoluzione, con estensione non inferiore a 2000 metri quadri, larghezza media non inferiore a 20 metri, e copertura forestale maggiore del 20 per cento.^vii

La legge, dunque, protegge in modo dinamico il bosco in quanto ecosistema autopoietico ed evolutivo che si sviluppa nello spazio e nel tempo, perché, come osservato dal Consiglio di Stato, «il concetto di bosco è da intendersi a livello eco-sistemico, non solo quale formazione vegetale ma quale insieme di elementi biotici, abiotici, paesaggistici che connotano il proprio essere peculiare.»^viii

2. I boschi urbani

In ambito urbano, un bosco che abbia la superficie minima di legge è sempre protetto in ragione dell’estensione non solo arborea, ma anche prativa ed arbustiva che, nel tempo, ha acquisito. Va infatti considerato un insieme unitario ed imprescindibile, a maggior ragione se si sviluppa in una città, così esplicando tutte le funzioni ecosistemiche fondamentali, dove più se ne ha bisogno^ix.

Nulla a che vedere con elementi eterogenei tra cui filari di alberi piantumati, orti urbani, tetti verdi e c.d. boschi verticali sugli edifici; tutti elementi che spesso finiscono per venir indicati anch’essi come bosco urbano, in maniera impropria e alquanto confusa, nella comunicazione pubblica e giornalistica o in alcune statistiche del verde urbano.

L’utilizzo della corretta terminologia è necessario anche alla luce dell’importanza che il bosco sta acquisendo come vero e proprio elemento del territorio urbano. Malgrado l’urbanistica italiana abbia storicamente optato per parchi e giardini e dunque aree ambientali disegnate, costruite e gestite dall’uomo, nelle città si assiste sempre più spesso allo sviluppo di boschi sia artificiali, in attuazione di progetti di forestazione urbana pubblici o privati, sia spontanei, a causa della rinaturalizzazione di ampie aree (soprattutto ex militari o industriali) dismesse. Come meglio vedremo, tali trasformazioni forestali del territorio urbano – sia volontarie sia spontanee – hanno carattere dinamico e permanente, beneficiando di tutele paesaggistiche e forestali conformative del diritto di proprietà che impediscono o comunque minimizzano l’edificabilità, prevalendo anche sugli strumenti urbanistici difformi.

3. Le tutele dei boschi

Proprio in ragione dei rilevanti benefici che produce e delle importanti funzioni svolte dal bosco, la legge riconosce più forme di tutela tra cui quelle: forestale, paesaggistica, derivante dal vincolo idro-geologico e dalla legge–quadro in materia di incendi boschivi che, come noto, rende del tutto inedificabile per 10 anni ogni terreno boschivo percorso da incendi^x.

Come ben sottolineato dalla giurisprudenza sia penale sia amministrativa, la normativa paesaggistica e quella forestale non si sovrappongono, in quanto tutelano beni giuridici distinti che, pur traendo la loro fonte nell’art. 9 della Costituzione, hanno ad oggetto rispettivamente il paesaggio e l’eco-sistema forestale. Inoltre, sia le autorità preposte, sia le conseguenze sanzionatorie sono in parte diverse, essendo assistita la normativa paesaggistica anche dalla sanzione penale.

In ogni caso, per effetto dei diversi livelli di tutela, eventuali trasformazioni edilizie che interessano aree boschive (o assimilate), sono soggette alla previa autorizzazione sia dell’autorità paesaggistica, sia dell’autorità forestale preposta, oltre al rilascio del titolo edilizio da parte del Comune.

In ogni caso, tutti i predetti vincoli ambientali, preposti alla tutela di valori e beni di rilievo costituzionale, prevalgono rispetto all’applicazione delle disposizioni di carattere urbanistico-territoriale, a prescindere dalla circostanza che il legislatore si ricordi di esplicitare detta prevalenza, di volta in volta, nel contesto di ciascuna regolamentazione settoriale. Inoltre, i vincoli ambientali sono inderogabili e dunque non sono cedevoli, neppure rispetto a quei provvedimenti amministrativi che, nel perseguire interessi pubblici di vario tipo, potrebbero entrare in conflitto con i medesimi^xi.

Qui tratteremo soprattutto della tutela paesaggistica in ambito urbano, con riferimento ai boschi urbani, e faremo cenno alla tutela forestale.

4. La tutela paesaggistica

4.1 La definizione di cui all’art. 142, primo comma, lett. G) D. Lgs 42/2004

La tutela paesaggistica, introdotta con la c.d. Legge Galasso, è disciplinata dal d. lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali), il cui art. 142 contiene un’elencazione dei beni paesaggistici, tra cui «i territori coperti da boschi e foreste, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall’articolo 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227».

L’oggetto della tutela paesaggistica non coincide con il bosco o la foresta secondo la definizione forestale^xii ma ricomprende, in senso più ampio, il territorio su cui insiste il bosco o la foresta, quale insieme di elementi biotici, abiotici, arborei, floreali che lo caratterizzano, ricomprendendosi anche le aree limitrofe che servono per la salvaguardia e l’ampliamento^xiii.

La tutela del paesaggio di cui all’art. 9 della Costituzione impone infatti la conservazione della morfologia del territorio e dei suoi essenziali contenuti ambientali^xiv.

4.2 L’esclusione della tutela in zone urbanizzate alla data del 6.09.1985 (art. 142, comma 2 D.Lgs. 42/2004)

Secondo la Corte costituzionale, il codice dei beni culturali effettua una rigorosa tipizzazione dei beni paesaggistici, «alla quale corrisponde una altrettanto dettagliata previsione dei casi, ugualmente nominati e tassativi, di deroga». La corte costituzionale ha avuto modo di precisare che tali eccezioni al vincolo, individuate nell’art. 142, comma 2 D. Lgs. 42/2004, sono circoscritte e non sono suscettibili di alcun ampliamento, interpretazione o applicazione estensiva da parte delle Regioni^xv.

L’art. 142, comma 2 del D. Lgs 42/2004 – che riprende l’art. 1 della legge 431/1985, c.d. legge Galasso – stabilisce che il vincolo paesaggistico – ivi incluso quello boschivo- non si applica a quelle aree già indicate, alla data del 6 settembre 1985, come zone territoriali omogene urbane A e B (ai sensi del D.M. 2 aprile 1968 n. 1444) o alle altre zone, limitatamente alle parti ricomprese nei piani pluriennali di attuazione, a condizione della loro effettiva realizzazione, e, nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ai centri edificati perimetrali ai sensi dell’art. 18 legge 865/1071.

La giurisprudenza penale e amministrativa formatasi sulla legge Galasso, entrata in vigore il 6 settembre 1985, ha evidenziato a più riprese il carattere temporaneo delle suddette deroghe.

Infatti, affermano i giudici: «la possibilità di deroga al vincolo paesaggistico riguarda soltanto le aree comprese in previsioni urbanistiche già approvate alla data di entrata in vigore della legge e non può essere estesa ai successivi atti programmatori».^xvi

La deroga aveva soltanto lo scopo di consentire la realizzazione di opere già avviate, in esecuzione dei piani vigenti nel 1985, «nonché in relazione ad aree già urbanizzate, quindi già compromesse, ed in quelle oggetto di una pianificazione che aveva ritenuto maturo, a quell’epoca, il tempo dell’esecuzione di interventi sul territorio»^xvii.

Pertanto, a distanza di quasi 40 anni dalla legge Galasso, le attuali superfici urbane boschive formatesi ante o post 1985 – a causa dei mancati interventi edilizi in aree urbanizzate – dovrebbero essere tutte tutelate paesaggisticamente, senza possibilità di deroga.

Il Consiglio di Stato ha infatti recentemente ribadito che: «L’eccezione al vincolo ex lege vale solo a favore di quelle aree già indicate come zone territoriali omogenee A) e B) prima del 6 settembre 1985 (c.d.legge Galasso), per tener conto dell’esistente, e sino a che vige quello strumento urbanistico, così consentendo di portare a compimento una scelta già fatta al momento dell’entrata in vigore della legge Galasso; non può valere nel caso di nuova determinazione dell’amministrazione nello stesso senso, evidentemente sul presupposto che la precedente non aveva avuto concreta o, comunque, completa attuazione. In tal senso rileva: a) l’evidente ratio di tutela dei valori paesistici; b) l’espressa previsione contenuta nella successiva lett. b) dello stesso comma, secondo la quale la deroga vale anche per le aree delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del d.m. n. 144 del 1968, come zone territoriali omogenee diverse dalle zone A) e B), limitatamente alle parti di esse ricomprese in piani pluriennali di attuazione, <<a condizione che le relative previsioni siano state concretamente realizzate>>. Inoltre, nella direzione di una interpretazione restrittiva appare orientata la giurisprudenza di questo Consiglio, secondo la quale non è consentito ai Comuni ampliare tale disciplina derogatoria (Cons. Stato, sez.VI, n. 2056 del 2010) ».^xviii

In altri termini, il D. Lgs. 42/2004 non permette a posteriori alcuna eccezione alla tutela paesaggistica assicurata dalla legge Galasso del 1985, eccezione che valeva solo a consentire l’urbanizzazione approvata in quel momento storico e non sine die. Se nessun intervento urbanistico si è realizzato in un’area urbana, tanto che la rinaturalizzazione ha comportato la formazione di un bosco, è solo quell’intervento della natura, ormai connotante il paesaggio urbano, a dover essere tutelato sine die.

4.3 Tutela paesaggistica e strumenti di pianificazione

La giurisprudenza ha altresì precisato che i boschi costituiscono un bene paesaggistico sottoposto dalla legge a tutela diretta con vincoli che gli strumenti di pianificazione regionale devono recepire, non soggetti a decadenza, perché traggono origine dalle caratteristiche dell’area.^xix La nozione di«territorio coperto da bosco«, ai fini della sottoposizione a vincolo paesaggistico «non può assumere una portata riduttiva, sicché la natura di zona boscata è determinata dalla presenza effettiva di bosco fitto di alto fusto o di bosco rado indipendentemente dal dato che la zona sia riportata come tale dalla Carta tecnica regionale»^xx .

Inoltre, una volta accertata la presenza del bosco, l’area è da intendersi tutelata con il vincolo paesaggistico, ai sensi dell’art. 142, comma 1°, lettera g, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i., «indipendentemente da eventuali diverse definizioni ad essa date dagli strumenti urbanistici comunali»^xxi. A nulla rilevano, quindi, eventuali differenti classificazioni delle aree boschive negli atti di pianificazione urbanistica (es. P.O.C., P.R.G.), in quanto la previsione di cui all’art. 142, comma 1, lettera g) del d.lgs. n. 42/2004 è ricognitiva del vincolo. Inoltre, mentre la pianificazione comunale è preordinata alla gestione della vocazione urbanistica delle diverse zone, quella paesaggistica tende a conformare le diverse aree, salvaguardando anche i limiti posti dall’eventuale piano territoriale paesaggistico. In riferimento all’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004, il Consiglio di Stato ha precisato che gli strumenti urbanistici comunali non possono contemplare condizioni peggiorative rispetto alle disposizioni del piano paesaggistico, ma possono pur sempre disciplinare le aree vincolate con previsioni che tutelano anche il profilo ambientale e paesaggistico in modo più favorevole^xxii.

4.4 Tutela paesaggistica e sanzioni (cenni)

L’art. 146 D. Lgs. 42/2004 precisa che i proprietari, possessori o detentori di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione.

Gli interventi – pubblici o privati – effettuati senza la prescritta autorizzazione sono sanzionati sia penalmente sia con pena amministrativa.

Il regime sanzionatorio penale in materia paesaggistica è disciplinato dall’art. 181 del D.Lgs. 42/2004, la cui pena ordinaria prevede l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro (Art. 181 c.1 del D.Lgs. 42/2004). Con la sentenza di condanna viene ordinata la rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato.

Per le opere realizzate in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, dovranno essere altresì irrogate le sanzioni amministrative previste dall’art. 167 del summenzionato decreto legislativo.

Inoltre, l’art. 167, comma 1 del D. Lgs 42/2004 stabilisce l’obbligo della rimessione in pristino per opere eseguite in assenza/difformità da autorizzazione paesaggistica.

La compatibilità paesaggistica può essere accertata esclusivamente nei casi previsti (art. 167, comma 4 D Lgs. 42/2004) e, dunque, secondo il Consiglio di Stato, «non si può far luogo all’autorizzazione paesaggistica in sanatoria nel caso di interventi non edilizi di alterazione di territori coperti da foreste e da boschi».^xxiii

Ai sensi dell’art. 146 del Codice, l’autorità preposta alla tutela paesaggistica è la Regione, previo parere della Soprintendenza statale (comma 5), anche se può delegarne l’esercizio, in presenza di determinati presupposti organizzativi e funzionali, agli enti locali (comma 6), conservando comunque il potere di intervenire in via sostitutiva, in caso di inerzia dell’ente delegato (comma 10).^xxiv

5. Tutela forestale (cenni)

Come per le norme paesaggistiche anche per la legge forestale, la presenza del bosco ha la precedenza rispetto alle destinazioni urbanistiche e alle pianificazioni degli enti locali^xxv.

In particolare, in base alle norme di cui al D. Lgs 34/2018, i proprietari delle particelle ricoperte da superfici boschive aventi le caratteristiche fisiche individuate dalla suddetta legge, sono vincolati alla sua salvaguardia e non sono liberi di trasformare il bosco^xxvi.

Per trasformazione del bosco si intende «ogni intervento che comporti l’eliminazione della vegetazione arborea e arbustiva esistente, finalizzato ad attività diverse dalla gestione forestale.« La legge forestale è chiara nel vietare:

“ogni intervento di trasformazione del bosco che determini un danno o un danno ambientale ai sensi della direttiva 2004/35/CE e della relativa normativa interna di recepimento e che non sia stato preventivamente autorizzato, ove previsto, ai sensi dell’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, delle disposizioni dei piani paesaggistici regionali ovvero ai fini del ripristino delle attivita’ agricole tradizionali e della realizzazione di opere di rilevante interesse pubblico e di viabilita’ forestale connessa alle attivita’ selvicolturali e alla protezione dei boschi dagli incendi, sempre che la trasformazione del bosco risulti compatibile con le esigenze di difesa idrogeologica, di stabilita’ dei terreni, di regime delle acque, di difesa dalle valanghe e dalla caduta dei massi, di conservazione della biodiversita’ e di tutela della pubblica incolumita’» (art. 8, comma 2, D. lgs. 34/2018). Anche laddove la trasformazione del bosco sia autorizzata, la stessa deve poter essere compensata con rimboschimenti (art. 8, comma 3, D. lgs. 34/2018).

La mancanza di autorizzazione forestale costituisce illecito amministrativo sanzionabile. Inoltre, è sempre prevista la tutela ripristinatoria^xxvii.

6. Conclusioni

I boschi urbani e peri-urbani costituiscono una componente sempre meno marginale del contesto urbano, per effetto sia di riforestazione pubblica e privata (in risposta ai cambiamenti climatici), sia di fenomeni di rinaturalizzazione spontanea in aree urbane dismesse. Una volta accertata la sussistenza del bosco in base ai parametri di legge, il bosco beneficia, anche in ambito urbano, di specifiche ed inderogabili tutele paesaggistica e forestale che trovano la loro ispirazione in norme costituzionali e sovra-ordinate, tutele che costituiscono tanto limite alla proprietà privata quanto alle previsioni urbanistiche ed ai provvedimenti amministrativi confliggenti. Tutele che spesso, purtroppo, ancora oggi vengono ignorate o negate.

Invero, la pianificazione urbanistica non solo deve tener conto dei vincoli ambientali, come meglio evidenziato nel presente studio, ma dovrebbe essere naturalmente volta alla valorizzazione dei boschi in città se è vero quanto si affermava già nel 1926^xxviii:«Se consideriamo che l’obiettivo di massima di qualunque piano regolatore è di orientare la crescita verso i maggiori vantaggi per la collettività in termini sociali, economici, ricreativi e di bellezza, si comprende anche senza particolari difficoltà il ruolo del bosco».

Note