L’azione di indebito arricchimento di cui all’art. 2041 c.c. è esperibile anche nel caso di nullità del contratto tra privato e P.A. per mancato dispetto della forma scritta

The action for undue enrichment referred to in art. 2041 of the Italian Civil Code is also available in the event of nullity of the contract between the private individual and the Public Administration due to failure to comply with the written form

dalla Redazione

Con la pronuncia in rassegna (Cass., Sez. Un., 28 aprile 2026, ud. 11 novembre 2025, n. 11513, Pres. D’Ascola, Rel. Fortunato), le Sezioni Unite si sono pronunciate sui rapporti tra nullità del contratto e azione di indebito arricchimento.

La vicenda prende le mosse dall’opposizione spiegata da una impresa individuale avverso il provvedimento ingiuntivo di pagamento emesso da un Comune ai sensi del r.d. 14 aprile 1910, n. 639, avente ad oggetto canoni per fornitura d’acqua. Il giudice di prime cure aveva invalidato il provvedimento amministrativo, per nullità del contratto, dipendente da difetto di forma scritta ad substantiam. La Corte d’appello, invece, in accoglimento del gravame, aveva condannato il fruitore del servizio al pagamento di un indennizzo ex art. 2041 c.c., quantificato in misura pari all’intera tariffa di fornitura. Talché, il ricorso dell’impresa davanti alla Cassazione.

Il ricorso, successivamente, è stato rimesso alle Sezioni Unite in ragione dell’esigenza di chiarire la portata applicativa dell’art. 2042 c.c. che, come noto, stabilisce che l’azione di indebito arricchimento di cui al citato art. 2041 c.c. ha natura sussidiaria ed è esperibile soltanto allorquando il soggetto che aziona la tutela patrimoniale non abbia a disposizione alcun altro mezzo, laddove la giurisprudenza ha pure chiarito come siffatto strumento non sarebbe esperibile nell’ipotesi in cui esso trovi origine in un contratto nullo per violazione di norme imperative o per contrarietà con l’ordine pubblico (Cass., Sez. Un., 5 dicembre 2023, n. 33954).

La quaestio iuris controversa, dunque, era rappresentata, in estrema sintesi, dalla riconducibilità al novero delle preclusioni all’azione di indebito arricchimento della nullità del contratto tra P.A. e privato per difetto di forma scritta prescritta a pena di nullità, specie nel caso in cui la deminutio patrimonii si riverberi sulla sfera pubblica.

Le Sezioni Unite, nel rispondere ai quesiti sottoposti, hanno rilevato:

– le ipotesi in cui opera l’art. 2041 c.c. sono alquanto eterogenee, laddove la disposizione compendia «una norma di chiusura del sistema destinata ad operare in assenza di una diversa reazione ordinamentale agli spostamenti patrimoniali ingiustificati. Di certo, la nullità rende ingiustificati i vantaggi economici ottenuti dall’esecuzione del contratto, poiché non sorretti da una giusta causa, e impedisce alla parte adempiente di ottenere la controprestazione. L’impossibilità di far ricorso alla tutela contrattuale non rende automaticamente esperibile l’azione di arricchimento ingiustificato per l’assenza di un altro mezzo per riparare la perdita subita, anzitutto perché il tema della sussidiarietà si pone già rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito (artt. 1422 e 2033 c.c.), che è il rimedio principale concesso alle parti per ottenere la restituzione delle prestazioni effettuate in esecuzione di un contratto nullo e per eliminare gli spostamenti di ricchezza privi di giustificazione. Ritengono le SU che il requisito di sussidiarietà abbia una portata più complessa e articolata di quella che si ricava dal dato letterale dell’art. 2042 c.c., essendo necessario evitare l’elusione dei limiti posti all’esercizio delle azioni principali o duplicazioni di tutela»;

– «la sussidiarietà presidia esigenze di certezza giuridica poiché rende inammissibile il ricorso all’art. 2041 c.c. per ovviare a spostamenti patrimoniali qualora l’ordinamento neghi ogni tutela alla parte pregiudicata dall’esecuzione del contratto. L’azione non può operare come strumento surrettizio per aggirare una disposizione che protegge interessi e valori fondamentali dell’ordinamento o principi di ordine pubblico»;

– «l’improponibilità dell’azione di arricchimento si ricollega non alla contrarietà del contratto ad una norma imperativa ai sensi dell’art. 1418, comma primo, c.c., né alle nullità strutturali di carattere ordinativo o prescrittivo di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c. derivanti dall’assenza di un elemento essenziale e, quindi, dalla violazione di norme imperative che impongono il rispetto di un onere (quale, appunto, la forma scritta), ma solo alle particolari nullità (strutturali) regolate ugualmente dall’art. 1418, comma secondo, c.c. ma che derivano dall’illiceità di un elemento essenziale (causa, oggetto, o motivi) o in caso di negozio in frode alla legge».

– «il rimedio contemplato dall’art. 2041 c.c. presenta una chiara connotazione oggettiva: la tutela restitutoria postula il solo fatto dell’arricchimento ingiustificato con pregiudizio altrui e ha il solo scopo di porre rimedio ad un profitto realizzato con modalità ingiuste. Le ragioni di interesse pubblico a fondamento dell’onere di forma vanno, perciò, contemperate con il divieto di spostamenti patrimoniali anche se il beneficiario (o il soggetto impoverito) è una Pubblica amministrazione. Alla luce dei principi costituzionali in tema di diritto di difesa e di azione, deve garantirsi un rimedio contro l’indebito spostamento di ricchezza, salvaguardando la valenza dell’art. 2041 c.c. quale norma di chiusura del sistema»;

– «le particolari ragioni di interesse pubblico cui rispondono le norme che impongono il rispetto della forma scritta dei contratti della P.A. non giustificano il sacrificio degli interessi del contraente che abbia subito un depauperamento a causa dell’esecuzione del contratto. La natura dell’azione, che è strumento per reagire a spostamenti di ricchezza non giustificati, ne rende ammissibile l’esercizio anche da parte della P.A. ove abbia subito una perdita economica, alle condizioni previste dagli artt. 2041 e 2042 c.c.»;

– «La nullità del contratto concluso dalla P.A. senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge. L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del

contratto nullo. In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda».

Talché, passando allo scrutinio del ricorso spiegato dall’impresa, le Sezioni Unite hanno riconosciuto la proponibilità, da parte del Comune, dell’azione ex art. 2041 c.c. ma, per altro verso, hanno annullato la sentenza impugnata rimarcando come l’indebito non potesse essere liquidato in misura pari alla tariffa di fornitura, essendo esso quantificabile, invece, nei costi sostenuti dall’ente territoriale per il servizio fruito dal ricorrente.

La sentenza è consultabile al seguente link:https://www.quotidianolegale.it/wp-content/uploads/2026/05/Sezioni-Unite-nullita-contratto-PA-forma-scritta-2041.pdf