IL RAGIONEVOLE BILANCIAMENTO TRA DIRITTI COSTITUZIONALI

Il Caso Taranto*.

Stefano Di Palma

  1. Le indagini preliminari del “processo ILVA”

Con decreto del 25 luglio 2012, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Taranto disponeva il sequestro preventivo, senza facoltà d’uso, di ampie porzioni dello stabilimento siderurgico ILVA di Taranto corrispondenti alla cosiddetta “area a caldo” e nominava un collegio di custodi con l’obiettivo di avviare “immediatamente le procedure tecniche e di sicurezza per il blocco delle specifiche lavorazioni e lo spegnimento degli impianti”; attraverso il medesimo provvedimento, il Giudice per le indagini preliminari emetteva misura cautelare personale nei confronti di amministratori e dirigenti della stessa società1. I provvedimenti cautelari trovavano il loro fondamento nel materiale acquisito nel corso delle indagini, avvalorato, in particolar modo, dagli esiti di due perizie, chimico-ambientale la prima e medico-epidemiologica la seconda, svolte in sede di incidente probatorio2.

Il Tribunale di Taranto in funzione di Tribunale del riesame, con ordinanza del 7 agosto 2012 confermava i provvedimenti cautelari emessi, specificando come “le risultanze del procedimento evidenziano, in definitiva, l’esistenza, nella zona del tarantino, di una grave ed attualissima situazione di emergenza ambientale e sanitaria, imputabile alle emissioni inquinanti dello stabilimento ILVA S.p.A. e, segnatamente, di quegli impianti ed aree del siderurgico che presentano le accertate e persistenti criticità ambientali3. Attraverso il sequestro, infatti, ci si prefiggeva di impedire che i reati contestati fossero portati ad ulteriori conseguenze atteso che, “e’ in corso una massiva attività missiva di sostanze nocive alla salute umana ed animale ed idonea a compromettere la qualità dell’ambiente circostante (aria, acqua, terreni, vegetali) derivante dal ciclo di lavorazione del siderurgico di Taranto4. In questa circostanza venivano però ridefinite le disposizioni relative alla custodia dei beni sequestrati rispetto a quelle impartite in prima analisi: i custodi- amministratori non avrebbero più avuto il compito di chiudere gli impianti, ma, stabilisce il Giudice del riesame, gli stessi dovranno garantire la sicurezza in modo da realizzare “ tutte le misure tecniche necessarie per eliminare le situazioni di pericolo”5; ed ancora si aggiungeva che ” l’obiettivo da perseguire e’ uno ed uno solo, ovverosia il raggiungimento, il più celermente possibile, del risanamento ambientale e l’interruzione delle attività inquinanti.”6.

Con decreto emesso in data 22.11.2012, il Giudice per le indagini preliminari di Taranto ordinava il sequestro preventivo “del prodotto finito e/o semilavorato dell’attività’ del siderurgico ILVA S.p.A. derivante dai processi produttivi dell’area a caldo e destinato alla vendita ovvero al trasferimento in altri stabilimenti del gruppo”. Trattasi del prodotto industriale realizzato in epoca successiva al sequestro degli impianti di produzione, e quindi realizzato nella “imperterrita” prosecuzione dell’attività inquinante nonostante l’esplicito divieto posto dai provvedimenti giudiziari. Le merci prodotte avrebbero costituito il prodotto di un reato, suscettibile di futura confisca in applicazione del primo comma dell’articolo. 240 del codice penale.; tuttavia, secondo le considerazioni mosse dal Giudice per le indagini preliminari, il sequestro sarebbe stato legittimato anche dal comma 2 dell’articolo 321 del codice penale in quanto la libera disponibilità delle merci avrebbe favorito la prosecuzione di quel ciclo produttivo che il giudice procedente considerava illecito e fortemente lesivo sul piano ambientale e sanitario. La dirigenza dell’ILVA preferiva non proporre impugnazione avverso il decreto del novembre 2012, si creava anche per questa misura il cosiddetto “giudicato cautelare”; i due provvedimenti di sequestro divenivano, in tal modo, inoppugnabili. Si venivano pian piano a delineare i contorni della vicenda: la Procura era chiamata districare i nodi di un gomitolo intricatissimo. L’accertamento del presunto disastro ambientale passava necessariamente da un intervento diretto della magistratura sugli impianti inquinanti e sui prodotti delle attività criminose; tali urgenti e necessarie misure, tuttavia, se da un lato miravano a tutelare l’ambiente e la stessa vita umana, dall’altro avrebbero potuto incidere drammaticamente sul destino di migliaia di lavoratori del siderurgico.

  1. Il primo decreto “salva ILVA”

A dirimere la vicenda, o a complicarla, a seconda dei punti di vista, interveniva il Governo-legislatore con decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, convertito in legge 24 dicembre 2012, n. 231, più noto come (primo) “decreto salva ILVA”7. Gli obiettivi che il Governo si prefiggeva di raggiungere venivano espressi attraverso parole chiave che si ripeteranno più e più volte nel corso del decreto, a cominciare dal suo preambolo: “assoluta necessità di salvaguardia dell’occupazione e della produzione”, “rigorosa protezione della salute e dell’ambiente”, “immediata rimozione delle condizioni di criticità esistenti”. Difatti, al comma 1 dell’articolo 1, emerge l’intento di creare una normativa ad hoc, e perciò speciale, nei confronti degli stabilimenti industriali che possano dirsi di “interesse strategico nazionale”. Saranno considerati tali gli stabilimenti che occupano un numero di lavoratori subordinati non inferiore a 200 unità; non tutti gli stabilimenti così individuati potranno però dirsi di interesse strategico per la nazione, ma solo quelli che, rispettando il primo imprescindibile requisito, saranno “battezzati” come strategici da uno specifico decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, organo di massima espressione del Governo e quindi, in conclusione, individuati per il tramite di un atto meramente amministrativo. Giova a questo punto ricollegare tale disposizione con il comma 1 dell’articolo 3 della normativa in oggetto: “ l’impianto siderurgico della società ILVA S.p.A. di Taranto costituisce stabilimento di interesse strategico nazionale ”.Ebbene, per questi impianti, “qualora vi sia una assoluta necessità di salvaguardia dell’occupazione e della produzione, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, possa (può) autorizzare in sede di riesame dell’autorizzazione integrata ambientale, la prosecuzione dell’attività produttiva per un tempo determinato non superiore a 36 mesi (…)a condizione che vengano adempiute le prescrizioni contenute nel predetto documento8. La prosecuzione dell’attività produttiva veniva subordinata “esclusivamente ed ad ogni effetto9 alle misure contenute nella autorizzazione integrata ambientale nonché al provvedimento del suo riesame. Tale autorizzazione alla prosecuzione dell’attività produttiva disposta dal Ministro dell’ambiente trova applicazione “anche quando l’autorità giudiziaria abbia adottato provvedimento di sequestro sui beni dell’impresa titolare dello stabilimento. In tale caso i provvedimenti di sequestro (…) non impediscono (…) l’esercizio dell’attività dell’impresa10. Inoltre, come modificato in sede di conversione, “ per un periodo di 36 mesi, la società ILVA S.p.A. di Taranto è immessa nel possesso dei beni dell’impresa ed è in ogni caso autorizzata (…) alla prosecuzione dell’attività produttiva (…) alla commercializzazione dei prodotti, ivi compresi quelli realizzati antecedentemente alla data di entrata in vigore del precedente decreto11. A questo punto, forte del nuovo quadro normativo, e ancor prima della conversione in legge del decreto, il legale rappresentante dell’ILVA chiedeva alla Procura l’immediato adeguamento del sequestro preventivo ed, inoltre, il dissequestro del prodotto in giacenza; il pubblico ministero, in quanto organo di esecuzione della misura cautelare, concedeva la facoltà d’uso degli impianti ma si mostrava contrario al dissequestro dei prodotti in giacenza; chiedeva al Giudice per le indagini preliminari sollevarsi questione di legittimità costituzionale del decreto-legge ed in particolare, degli articoli 1 e 3 perché in contrasto con gli articoli 3, 9, 24, 25, 27, 32, 101, 102, 103, 104, 117 della Costituzione. Il Giudice per le indagini preliminari, con ordinanza dell’11 dicembre 2012, rimodulava il sequestro preventivo stabilendo la facoltà d’uso dei beni sottoposti alla misura preventiva e provvedendo alla revoca dei custodi-amministratori; condividendo le rimostranze del pubblico ministero, si mostrava contrario alla restituzione dei beni sottoposti a sequestro sul presupposto che la commercializzazione del prodotto da parte dell’ILVA S.p.A avrebbe implicato l’irrimediabile dispersione della cosa sequestrata. Inoltre, sollevava questione di legittimità costituzionale degli art. 1 e 3 del decreto legge n. 207 del 2012, sia mediante richiamo alle osservazioni del pubblico ministero, sia mediante osservazioni proprie; tali norme si presentavano in palese contrasto, a suo parere, anche agli artt. 2, 26, 41,107, 111,112,113 della Costituzione. Avverso tale ultimo provvedimento veniva proposto appello dal legale rappresentante dell’ILVA, il quale chiedeva la corretta applicazione della normativa vigente alla luce del nuovo comma 3 art. 3 del deceto, cosi come nel frattempo modificato in sede parlamentare; il Tribunale di Taranto in funzione di Giudice d’Appello, sospendendo il giudizio impugnatorio, sollevava a sua volta questione di legittimità costituzionale constatando il presunto contrasto dell’art 3 della legge n. 231 del 2012 in relazione agli artt. 3,24,102,104,122 della Costituzione, nella parte in cui autorizzava l’ILVA S.p.A alla commercializzazione dei prodotti sottoposti ed oggetto di un provvedimento di sequestro preventivo.

  1. La sentenza n. 85 del 2013 della Corte costituzionale e il bilanciamento dei diritti.

Investita della questione, la Corte Costituzionale riuniva le rimostranze sottoposte dai Giudici tarantini. Secondo i Giudici remittenti, in virtù della normativa de qua, si sarebbe venuta a creare una vera e propria “cappa” di totale immunità dalle norme tanto penali che processuali; in sostanza, con la “sterilizzazione” del sequestro preventivo dei beni dell’azienda, la stessa avrebbe potuto continuare liberamente a svolgere la sua attività criminosa senza che fosse nel contempo assicurato all’Autorità giudiziaria lo spazio di manovra necessario a reprimere i reati passati, presenti ma soprattutto futuri, menomando così la sua funzione forse più importante: quella preventiva. Secondo la Corte, la rimostranza, così come formulata, risulta del tutto infondata. La legittimità costituzionale dell’articolo 1 della “legge salva ILVA” rispetto agli articoli 24, 112 e 113 della Costituzione, si evincerebbe dalla lettera della norma in esame. L’obiettivo della normativa sarebbe, a detta dei Giudici della Corte, ben evidenziato dal comma 4 dell’articolo 1, ove, il Governo-legislatore, consentendo la permanenza delle misure preventive già adottate, intende solo escludere che i provvedimenti di sequestro, presenti e futuri, possano impedire la prosecuzione dell’attività produttiva. Lo stesso comma 2 dell’articolo 1 prevede inoltre che “è fatta comunque salva l’applicazione degli artt. 29-octies, comma 4, e 29-nonies e 29-decies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”. Gli articoli richiamati prevedono una serie di monitoraggi, controlli e finanche sanzioni, nei confronti del gestore inadempiente alle prescrizioni statuite nell’AIA. Tali controlli infatti, in base alla gravità delle violazioni, potrebbero portare alla revoca dell’autorizzazione e, in estrema ratio, alla chiusura dello stabilimento. Rimangono ferme, inoltre, le disposizioni “ degli artt. 29-decies e 29-quattuordecies del decreto legislativo n. 152 del 2006 “(Testo Unico in materia Ambientale, d’ora i poi “T.U.A”.) oltre che “ le altre disposizioni di carattere sanzionatorio penali ed amministrative contenute nelle normative di settore”. La Corte non manca di sottolineare come, ove pure si facesse rilevare che il riferimento testuale è alle sole disposizioni di settore, l’articolo 29-quattuordecies del T.U.A., preveda che il gestore inottemperante alle prescrizioni, sia comunque sottoposto alle ulteriori sanzioni previste dall’autorità competente ove il fatto costituisca più grave reato; l’Autorità giudiziaria quindi, in quanto autorità competente, può applicare anche nei confronti del gestore di impianti strategici, le fattispecie del diritto penale comune. La normativa in oggetto, secondo la Corte, ha inteso piuttosto aggravare le responsabilità per l’impresa inottemperante alle prescrizioni-presidio della salute e dell’ambiente; per il tramite del comma 3 dell’articolo 1, essa sarebbe sottoposta ad una sanzione amministrativa pecuniaria ulteriore: sarebbe costretta a pagare una sanzione fino al 10 per cento del fatturato; oltretutto tale impresa manterrebbe intatte le sue responsabilità civili, penali ed amministrative. In realtà, le osservazioni della Corte sul punto non appaiono particolarmente condivisibili e lasciano spazio a forti perplessità. I Giudici remittenti, infatti, non contestavano la completa assenza di norme penali e processuali applicabili agli stabilimenti individuati come di” interesse strategico nazionale”, quanto, piuttosto, la loro inoperatività in un’ottica squisitamente preventiva; le disposizioni del cosiddetto “codice dell’ambiente” che vengono richiamate, non offrono certo la tutela tipica dei provvedimenti giudiziali cautelari ma sono, invero, misure concepite a valle di un iter amministrativo molto complesso, frutto di una continua negoziazione delle parti in causa. Esautorata perciò la funzione tipica del sequestro senza facoltà d’uso dei beni aziendali, seppur per un tempo limitato, le ulteriori misure, tanto del diritto penale comune quanto del cosiddetto “codice dell’ambiente”, non sostituiscono né sopperiscono la funzione preventiva propria delle misure cautelari; ove pure si dovessero considerare misure adeguate allo scopo, i Giudici remittenti osservano come esse non si applicherebbero prima dei 36 mesi; poco rassicurante è la circostanza secondo la quale permarrebbero comunque tutte le responsabilità del gestore in un futuro procedimento; sarebbe come accontentarsi di lasciare un’arma illegittimamente detenuta nelle mani del suo possessore, nella rassicurante idea che, se dovesse malauguratamente nuocere a qualcuno, il suo proprietario sarà assicurato, un giorno, alla giustizia. Và ricordato, oltretutto, che il processo “Ambiente svenduto” figlio delle indagini preliminari del luglio 2012, è attualmente in corso a 7 anni dal suo inizio, e parecchi dei reati contestati sono vicini al termine di prescrizione. Contestavano i Giudici remittenti anche la violazione degli articoli 24 e 113 della Costituzione, manifestando il timore che la normativa in oggetto privasse i cittadini di Taranto, per 36 mesi, del loro diritto ad agire in difesa dei propri diritti ed interessi legittimi. In virtù di tanto, la Corte precisava che la normativa non può essere configurata né come abolitio criminis, né come lex mitior,”non incidendo in alcun modo sulle indagini attuali né sul futuro processo penale (…); speculare rispetto al perdurare del potere delle autorità competenti di accertare le responsabilità dei titolari dell’impresa de qua è il diritto dei cittadini (…) di adire il giudice competente per ottenere i provvedimenti riparatori e sanzionatori previsti dalle leggi vigenti12; inoltre “la norma non azzera e neppure sospende il controllo di legalità, ma lo riduce alla verifica dell’osservanza delle prescrizioni di tutela dell’ambiente e della salute contenute nell’aia riesaminata13 e, pertanto, non viola l’articolo 113 della Costituzione. Tuttavia, il fulcro della sentenza della Corte rimane l’ampia disquisizione attorno agli articoli 2, 3, 9, 32 e 41 della Costituzione. La Corte muove le sue considerazioni citando un passo delle rimostranze del Giudice per le indagini preliminari, secondo il quale, la norma censurata annienterebbe “completamente il diritto alla salute e ad un ambiente salubre a favore di quello economico e produttivo14. Alla luce di tanto, i Giudici della Corte, ripercorrendo l’essenza dell’ AIA sulla scure di una possibile crisi occupazionale, finiscono con l’affermare che “la ratio della norma censurata consiste nella realizzazione di un ragionevole bilanciamento tra diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, in particolare alla salute (art. 32 Cost.) da cui deriva il diritto all’ambiente salubre, e al lavoro (art.4 Cost.), da cui deriva l’interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali (…)15. La normativa in esame, quindi, rappresenterebbe l’ago della bilancia tra i diversi interessi in gioco; il legislatore, nel legare a doppio filo la prosecuzione dell’attività produttiva degli stabilimenti di interesse strategico nazionale al rispetto delle prescrizioni AIA, sarebbe riuscito nell’impossibile: avrebbe assicurato adeguate tutele ai cittadini e lavoratori esposti all’attività inquinante e, allo stesso tempo, avrebbe garantito il diritto al lavoro, scongiurando in modo definitivo possibili crisi occupazionali. La garanzia di tale bilanciamento sarebbe l’AIA, un provvedimento amministrativo, il quale ben riuscirebbe, nel tiro alla fune tra diritti ed aspettative di tutela, a bilanciare gli interessi coinvolti. A ben vedere, in realtà, il procedimento amministrativo che conduce all’AIA rappresenta, con le sue caratteristiche di pubblicità e partecipazione, l’individuazione solo di un possibile punto di equilibrio “in ordine alla accettabilità e alla gestione dei rischi che derivano dall’attività oggetto di autorizzazione16. Tale situazione di equilibrio, riconosce la Corte, è precaria ma dinamica, e potrebbe difatti essere meglio definita e riconsiderata dagli attori coinvolti attraverso la rinegoziazione insita nel procedimento di riesame dello stesso atto. Tale procedura, come anticipato, consta inoltre di misure sanzionatorie elargite a seguito di monitoraggi ed ispezioni compiute dall’organo di controllo (ISPRA). Il risultato di tale procedimento consiste, e non potrebbe essere altrimenti, in una valutazione discrezionale lasciata alle amministrazioni. Pertanto “non rientra nelle attribuzioni del giudice un riesame del riesame circa il merito dell aia” (…). In altre parole, le opinioni del giudice, anche se fondate su particolari interpretazioni dei dati tecnici a sua disposizione, non possono sostituirsi alle valutazioni dell’amministrazione (…) attribuendo in partenza una qualificazione negativa alle condizioni poste per l’esercizio dell’attività stessa, e neppure ancora verificate nella loro concreta efficacia”17. Chiarito questo passaggio la Corte rimarca come i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e “la tutela deve essere sempre sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro”(sentenza n. 264 del 2012) “se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità delle persone18. Alcune considerazioni in merito. La nostra Costituzione, all’articolo 2 “riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo” e non può contestarsi, checché ne dicano i Giudici della Corte, che nel complesso sistema dei diritti e del loro rapporto reciproco, solo il diritto alla salute sia qualificato come diritto “fondamentale” dell’individuo19. Non si comprende in che modo il diritto alla salute, in questi termini concepito, possa essere “tiranno” di altri diritti, interessi e posizioni giuridiche soggettive. Del resto, è la stessa Costituzione che nei suoi articoli già prevede un congruo sistema di pesi e contrappesi. Il diritto al lavoro è tutelato non in se e per se; non tutte le attività lavorative possono essere considerate meritevoli di tutela; prova ne è che detto diritto è subordinato ad una serie di condizioni, tra cui il rispetto della dignità umana, deve essere retribuito in modo proporzionale alla quantità e alla qualità dell’attività svolta20, ecc. Parimenti dicasi per l’iniziativa economica privata. I padri costituenti non si limitano a rendere libera tale attività ma, nel dare profondità a tale diritto, hanno previsto che essa non possa svolgersi in contrasto con la sicurezza, la libertà e l’utilità sociale21. Del resto, sia il diritto al lavoro che quello all’iniziativa economica privata hanno come presupposto logico il rispetto della vita umana, della salute e dell’ambiente. Eppure la Corte afferma, richiamando se stessa, che “la qualificazione come primari dei valori dell’ambiente e della salute (sentenza n. 365 del 1993) significa pertanto che gli stessi non possono essere sacrificati ad altri interessi, ancorché costituzionalmente tutelati, non già che essi siano posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto. (…) il punto di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato (…) secondo criteri di proporzionalità e ragionevolezza22. Proporzionalità e ragionevolezza non sembrano però aver guidato la mano del Governo-legislatore, come può evincersi guardando agli altri articoli della legge in esame. L’articolo 1 comma 1 stabilisce, come anticipato, che degli stabilimenti di interesse strategico nazionale sono individuati con specifico decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e, pertanto, tale individuazione spetterebbe al Governo, attraverso un atto di competenza dell’alta amministrazione. Tuttavia, è la stessa legge che, bypassando l’iter appena descritto, statuisce all’articolo 3 comma 1 che “l’impianto siderurgico della società ILVA S.p.A. di Taranto costituisce stabilimento di interesse strategico nazionale a norma dell’art 1”.Allo stesso modo, se all’articolo 1 comma 1 genericamente si stabilisce che presupposto per il proseguimento dell’attività produttiva è un’ AIA riesaminata, si finisce poi, all’articolo 3 comma 2, per stabilire che “l’autorizzazione integrata ambientale rilasciata in data 26 ottobre 2012 alla società ILVA S.p.A. (…) contiene le prescrizioni (…) a norma dell’art 1” . Il legislatore quindi, al fine di scongiurare la chiusura dello stabilimento ILVA e nell’intento di meglio tutelare il diritto alla salute, ha postulato la necessità di omettere il passaggio attraverso un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri; è per mezzo della legge, quindi, che lo stabilimento siderurgico di Taranto è stato considerato di “interesse strategico nazionale”; l’ulteriore conseguenze del rimpallo tra articoli della stessa legge, sarebbe, secondo i Giudici tarantini, la “legificazione dell’AIA” riesaminata; il risultato sarebbe la compromissione del diritto alla tutela giurisdizionale che, invece, sarebbe possibile qualora l’atto fosse amministrativo,come previsto dal art 1 comma 1. Ma la Corte, richiamando se stessa, osserva che : “non può ritenersi preclusa alla legge ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidate all’azione amministrativa (…) con la conseguenza che il diritto di difesa (…) non risulta annullato, ma verrà a connotarsi secondo il regime tipico dell’atto legislativo adottato trasferendosi dall’ambito della giustizia amministrativa a quello proprio della giustizia costituzionale” (sent n. 62 del 1993)23. La Corte costituzionale osserva inoltre che, la normativa in esame, appartiene al novero delle cosiddette “leggi in luogo di provvedimento”. Trattasi di atti formalmente legislativi che, al pari di un provvedimento amministrativo, presentano un contenuto specifico e puntuale. Non essendovi nel nostro ordinamento una specifica riserva agli organi amministrativi o esecutivi degli atti a contenuto particolare, tali leggi provvedimento non sono vietate purché si effettui un “rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio” ( sentenza n. 2 del 1997); è inoltre necessario che “siano osservati i principi di ragionevolezza e non arbitrarietà e dell’intangibilità’ del giudicato e non sia vulnerata la funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso», quest’ultimo inteso quale «limite specifico» all’ammissibilità’ delle leggi-provvedimento rispetto al «limite generale» del «rispetto del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà» (tra le tante, Corte cost., n. 94/2009; n. 137/2009; n. 267/2007; n. 492/1995)24. E allora, anche in questo caso la Corte cerca di spiegare come, nel caso concreto, ragionevolezza e non arbitrarietà abbiano guidato il Governo. Osservano i Giudici che la legge-provvedimento in oggetto risponde a tali requisiti essendo figlia di una situazione di assoluta emergenza, tanto occupazionale quanto ambientale. Inoltre, nello scrutinio di costituzionalità di leggi-provvedimento da cui possa essere vulnerata la funzione giurisdizionale in ordine alle decisioni delle cause in corso, “peculiare valenza sintomatica assume la considerazione del tempo, delle modalità e del contesto in cui e’ stata emanata la disposizione censurata25. Ora, appare chiaro che, guardano alle tempistiche e alle modalità di intervento del Governo, non può dirsi che sia stato rispettato il principio di ragionevolezza e non arbitrarietà. L’intervento del Governo, che lo si consideri legittimo o meno, ha inteso chiaramente offrire una soluzione immediata e specifica al “caso ILVA”, come dimostrano anche le modifiche attuate in sede di conversione del decreto, apportate nel dicembre del 2012; misure e modifiche volte a “risolvere”, attraverso l’articolo 3 comma 3, le sorti anche del prodotto in giacenza sequestrato dall’autorità giudiziaria solo nel mese di novembre dello stesso anno. La Corte, tuttavia, ribadisce nella propria motivazione, che i provvedimenti cautelari, per loro stessa natura sono provvedimenti dinamici che debbono adattarsi anche al mutamento della piattaforma normativa su cui si ergono; di conseguenza, non c’è stato nessun intervento del Governo diretto a menomare atti dell’autorità giudiziaria, tanto più che tali provvedimenti non sono venuti meno per effetto della nuova legge.

  1. Il secondo “decreto salva ILVA” e il “nuovo bilanciamento” della Corte costituzionale

Il cosiddetto “secondo decreto salva ILVA” prende le mosse da un gravissimo incidente verificatosi l’8 giugno del 2015 presso l’altoforno 2 dello stabilimento siderurgico di Taranto, all’epoca in amministrazione straordinaria; a seguito di tale incidente, causato dalla fuoruscita dall’altoforno di ghisa incandescente, moriva un operaio poco più che trentenne. La locale Procura della Repubblica provvedeva ad avviare le prime indagini nei confronti dei dirigenti e tecnici in servizio presso lo stabilimento26. Con decreto del 18 giugno 2015, il pubblico ministero incaricato disponeva il sequestro preventivo d’urgenza, senza facoltà d’uso, dell’altoforno 2, in attuazione dell’articolo 321, commi 1 e 2 del codice di procedura penale; con ordinanza del 29 giugno 2015, il Giudice per le indagini preliminari convalidava il decreto del pubblico ministero. Interveniva a questo punto il Governo con decretazione d’ urgenza attraverso il decreto-legge 4 luglio 2015, n. 9227; anche in questo caso la disposizione normativa mirava ad incidere sul sequestro appena disposto dall’autorità giudiziaria. Il decreto, al comma 1 dell’articolo 3, quasi riprendendo la motivazione che aveva portato la Corte a sancire la legittimità costituzionale del precedente intervento normativo, affermava che “ al fine di garantire il necessario bilanciamento tra le esigenze di continuità dell’attività produttiva, di salvaguardia dell’occupazione, della sicurezza sul luogo di lavoro, della salute e dell’ambiente salubre, nonché delle finalità di giustizia, l’esercizio dell’attività di impresa degli stabilimenti di interesse strategico nazionale non è impedito dai provvedimenti di sequestro (…) quando lo stesso si riferisca ad ipotesi di reato inerenti alla sicurezza dei lavoratori”; lo stesso decreto-legge, forte del vaglio di costituzionalità ottenuto nel 2013, creava di fatto un parallelismo con il cosiddetto “primo decreto salva ILVA”. In virtù di un preteso bilanciamento tra i diritti e interessi in campo, il combinato disposto dei commi 2 e 3 dell’articolo 3, statuiva che, nonostante rimanessero formalmente in piedi i provvedimenti di sequestro disposti dall’Autorità giudiziaria, la prosecuzione dell’attività dell’ impresa sarebbe stata subordinata alla predisposizione, da parte del gestore dell’impianto, di un “piano recante misure e attività aggiuntive, anche di tipo provvisorio, per la tutela della sicurezza sui luoghi di lavoro, riferite all’impianto oggetto del provvedimento di sequestro”; tale piano, avrebbe assicurato la prosecuzione dell’attività produttiva per un termine massimo di 12 mesi; aggiungeva il Governo-legislatore che “l’avvenuta predisposizione del piano è comunicata all’autorità giudiziaria procedente” e, al comma 5, che “le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai provvedimenti di sequestro già adottati alla data di entrata in vigore del presente decreto”. L’8 luglio 2015, i difensori dell’ILVA S.p.A. in a.s., chiedevano al pubblico ministero, in quanto Giudice dell’esecuzione del provvedimento cautelare, disporsi l’adeguamento del sequestro alla normativa in quei giorni intervenuta; il pubblico ministero riteneva non essere competente in materia in quanto la normativa non interveniva, a suo dire, sui profili meramente esecutivi ma sulla sostanza del disposto sequestro; metteva già in evidenza, tuttavia, come la disciplina non potesse applicarsi al caso concreto in quanto il sequestro senza facoltà d’uso dell’altoforno non avrebbe determinato l’interruzione dell’intera attività produttiva del siderurgico; per tali motivi, rimetteva la decisione al Giudice per le indagini preliminari sollevando, al contempo, dubbi sulla legittimità costituzionale della norma poiché in contrasto con diverse disposizioni della Costituzione. Il Giudice per le indagini preliminari, ritenendosi competete sulla questione, sospendeva la decisione sollevando, a sua volta, questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 del decreto legge n.92 del 2015, poiché in contrasto con gli articoli 2, 3, 4, 32, 35, 41 della Costituzione. Riprendendo in parte le questioni di legittimità sollevate al “primo decreto ILVA”, il Giudice remittente basava le sue argomentazioni partendo dalla sentenza n. 85 del 2013 della Corte costituzionale:offriva un efficace parallelismo tra la nuova e la vecchia disciplina. A parere del remittente, infatti, sarebbe venuto meno, in questo secondo intervento del Governo, il ragionevole bilanciamento tra diritti costituzionali in gioco, così come auspicato dalla Corte costituzionale in caso di decretazione di urgenza. Difatti, la prosecuzione dell’attività produttiva rimaneva subordinata ad un piano unilateralmente predisposto dal gestore dell’impianto sottoposto a sequestro; tale piano, per di più, poteva prevedere anche solo misure provvisorie, essendo solo necessaria la successiva comunicazione all’Autorità giudiziaria procedente. Non vi era traccia di alcuna partecipazione delle amministrazioni locali e periferiche, nessuna attività di monitoraggio e controllo, né da parte del Ministero dell’ambiente né da parte dell’Autorità giudiziaria, destinataria di una semplice comunicazione-notizia. La normativa in oggetto interveniva, oltretutto, in spregio delle norme sulla sicurezza del lavoratori i quali sono parte debole nel rapporto che li lega al loro datore; i lavoratori di stabilimenti considerati di interesse strategico nazionale infatti, non solo sarebbero stati costretti ad accettare condizioni lavorative peggiorative rispetto a tutti gli altri lavoratori, seppure per un anno, ma, per essi, primi soggetti esposti alla cattiva e criminosa gestione degli impianti, si sarebbe prefigurata anche l’inaccettabile lesione del “fondamentale” diritto alla salute. Tali rimostranze venivano integralmente accolte dalla Corte. Ribadendo come “non può infatti ritenersi astrattamente precluso al legislatore di intervenire per salvaguardare la continuità produttiva in settori strategici per l’economia nazionale e per garantire correlati livelli di occupazione28 finiva però, nel caso in specie, ad osservare come “il legislatore non ha rispettato l’esigenza di bilanciare in modo ragionevole e proporzionato tutti gli interessi costituzionali rilevanti29. Ed ancora :”il legislatore ha finito col privilegiare in modo eccessivo l’interesse alla prosecuzione dell’attività produttiva, trascurando del tutto le esigenze di diritti costituzionali inviolabili legati alla tutela della salute e della vita stessa30 Se tale ragionamento appare coerente con quanto affermato dalla stessa Corte con la pronuncia del 2013, ed in considerazione anche delle profonde differenze tra il “piano unilaterale” disposto dal gestore colpito dal provvedimento di sequestro e il provvedimento amministrativo dell’AIA, poco condivisibile, invece, appaiano le argomentazioni sulla sostanziale differenza della tutela offerta dalle due normative. La Corte afferma infatti che il piano predisposto dall’azienda, constando di misure “provvisorie” non offrirebbe “misure immediate e tempestive atte a rimuovere prontamente la situazione di pericolo per l’incolumità dei lavoratori31. In realtà la rimozione tempestiva delle situazioni di pericolo non era garantita neppure per il tramite dell’AIA del 2012. Il decreto-legge del 2012, subordinando la prosecuzione dell’attività produttiva all’approvazione dell’ AIA riesaminata, indicava alcuni interventi, molti dei quali si sarebbero realizzati a parecchi anni di distanza. Basti ricordare la copertura dei parchi minerari, il cui piano di realizzazione doveva predisporsi a pochi mesi dall’entrata in vigore dell’AIA del 26 ottobre del 2012: tale misura ancor’oggi risulta non essere stata ultimata. Proseguiva nello stesso modo la Corte quando affermava che “rimuovere prontamente i fattori di pericolo per la salute, l’incolumità e la vita dei lavoratori costituisce infatti condizione minima ed indispensabile perché l’attività produttiva si svolga in armonia con i principi costituzionali, sempre attenti innanzitutto alle esigenze basilari della persona32. Appare in questi termini chiaro come la Corte, a distanza di pochi anni di distanza si sia trovata a provvedere su situazioni analoghe giungendo, paradossalmente, a ricavarne principi ed orientamenti differenti. Eppure, come qualcuno non ha mancato di sottolineare, la contrapposizione tra le ragioni dell’economia e le ragioni del diritto è una contrapposizione quanto mai fittizia poiché già risolta direttamente dal legislatore costituente33. In tale visione quindi, seppur nella separazione delle rispettive competenze e poteri, l’intervento dell’autorità giudiziaria può fornire nuovo slancio all’iniziativa politica. A ben guardare le vicende che hanno coinvolto e coinvolgono lo stabilimento siderurgico ILVA ed il territorio tarantino, appare quanto mai evidente come il conflitto e la contrapposizione tra lavoro e salute sia, molto spesso, un artificio creato della politica per nascondere le proprie negligenze e nefandezze.

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1Tali provvedimenti venivano adottati in relazione alle seguenti fattispecie di reato: art. 434 comma 1 e 2 c.p. – Disastro doloso c.d. innominato aggravato dalla verificazione del disastro; art. 437 comma 1 e 2 c.p. – Omissione dolosa di cautele contro infortuni sul lavoro aggravata dalla verificazione del disastro; art. 439 c.p. – Avvelenamento di acque o di sostanze alimentari; artt. 81 comma 1 – 674 – 639 comma 2 e 3, e 635 comma 1 e 2 n. 3) c.p. – Danneggiamento aggravato continuato e getto pericoloso di cose, nonché reati contravvenzionali di cui agli artt. 24 e 25 decreto del Presidente della Repubblica n. 203/88 – 256 e 279 decreto legislativo n. 152/2006.

2Perizia conferita il giorno 24 Giugno 2011 dal Giudice per le Indagini Preliminari Dottoressa Patrizia Todisco al Dott. Francesco Forastiere, Prof. Annibale Biggeri, Prof.ssa Maria Triassi. Perizia. consultabile online all’indirizzo: https://www.osservatoriodiritti.it/wp-content/uploads/2018/09/ilva-taranto-perizia-chimico-ambientale.pdf

3Ordinanza 7/20.08.2012 del Tribunale di Taranto, pag. 99

4Ordinanza 7/20.08.2012 cit., pag.102

5Ordinanza 7/20.08.2012 cit., pag 122. Sulla base del dettato del Tribunale del Riesame il P.M. impartiva precise direttive ai custodi con provvedimento dell’1.09.2012. Con esso i custodi erano invitati: 1) a procedere immediatamente all’ adozione delle misure necessarie alla pronta eliminazione delle emissioni nocive ancora in atto; 2) a procedere alla individuazione delle misure necessarie agli adeguamenti tecnico-ambientali idonei a consentire la ripresa dell’operatività’ degli impianti in totale sicurezza per i lavoratori e la popolazione esposti alle criticità sanitarie riscontrate, nonché ad attuare tutte le ulteriori misure indicate nel provvedimento del Tribunale del riesame del 7/20.08.2012; 3) a procedere ad elencare analiticamente tutti gli interventi necessari di cui al punto 2) con specificazione dei relativi costi e tempi di esecuzione.

6Ordinanza 7/20.08.2012 cit., pag. 118

7Decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, convertito in legge 24 dicembre 2012, n.231 (disposizioni urgenti a tutela della salute, dell’ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale”.G.U. Serie Generale n.282 del 03.12.2012

8Articolo 1 comma 1, d.l. 3 dicembre 2012, n. 207, cit.

9Articolo 1 comma 3, d.l. 3 dicembre 2012, n. 207, cit.

10Articolo 1 comma 4, d.l. 3 dicembre 2012, n. 207, cit.

11Articolo 3 comma 3 d.l. 3 dicembre 2012, n. 207, cit.

12Corte costituzionale sentenza 9 maggio 2013 n. 85 del 2013, G.U. 1^Serie Speciale n 20 del 15.05.2013, pag. 24, par. 8

13Corte cost. sent. n. 85 del 2013,cit., pag. 26 par. 10

14Corte cost. sent. n. 85 del 2013, cit., pag. 26, par. 9

15Corte cost. sent. n. 85 del 2013, cit.,pag. 26, par. 9

16Corte cost. sent. n. 85 del 2013, cit., pag. 26, par. 10.1

17Corte cost. sent. n. 85 del 2013, cit.,pag. 27, par. 10.3

18Corte cost. sent. n. 85 del 2013, pag. 26, par. 9

19 Articolo 32 della Costituzione.

20 Articoli 4, 35 e 36 della Costituzione.

21 Articolo 41 della Costituzione.

22 Corte cost. sent. n. 85 del 2013, pag. 26, par. 9

23 Corte cost. sent. n. 85 del 2013, cit. pag. 29, par. 12.2

24 Corte cost. sent. n. 85. Del 2013, cit. pag 28, par. 12.1

25 Corte costituzionale sentenza n. 267 del 2007

26 Venivano contestati i reati di cui agli articoli 110 e 437, commi 1 e 2, del c.p.p., per avere i dirigenti e tecnici omesso di predisporre cautele volte a prevenire la protezione di materiale incandescente e strumentazioni idonee a garantire l’incolumità dei lavoratori; inoltre venivano contestati anche gli articoli 113 e 589 c.p.p. per aver determinato, i medesimi soggetti, la morte dell’operaio mediante le omissioni di cui sopra

27Decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92 (Misure urgenti in materia di rifiuti e di autorizzazione integrata ambientale, nonché per l’esercizio dell’attività’ d’impresa di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale) GU Serie Generale n.153 del 4.7.2015

28Corte cost. sent. n. 58 del 2018, cit., pag. 6, par. 3.1

29Corte cost. sent. n. 58 del 2018, cit. pag. 6, par. 3.2

30Corte cost. sen. n. 58 del 2018, cit., pag. 7, par. 3.3

31Corte cost. sent. n. 58 del 2018, cit., pag. 7 par. 3.2

32 Corte cost. sent. n. 58 del 2018, cit., pag.7, par. 3.3

33Sono le considerazioni sostenute da alcuni operatori del diritto, tra cui Riccardo De Vito nell’articolo “la salute il lavoro, i giudici” del 24.03.2018, in“questione giustizia”, consultabile online all’indirizzo http://questionegiustizia.it/articolo/la-salute-il-lavoro-i-giudici_24-03-2018.php

*  Contributo programmato nel CORSO DI FORMAZIONE DI ALTA SPECIALIZZAZIONE IN DIRITTO AMBIENTALE – Organizzato dall’Anf Taranto.  (Gli altri contributi sono in lavorazione editoriale e saranno pubblicati prossimamente).