PROFILI GIURIDICI EVOLUTIVI DELLE VALUTAZIONI AMBIENTALI: LA VINCA

Avv. Silvia Di Cuia

Abstract: Il tema delle valutazioni ambientali è tornato prepotentemente alla ribalta in seguito alla riforma degli artt. 9 e 41 della Costituzione. La valutazione ambientale, sia di una singola opera che quella più complessa di uno strumento di pianificazione o addirittura di una politica, ha la finalità di assicurare che l’attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile, e quindi nel rispetto della capacità rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversità e di un’equa distribuzione dei vantaggi connessi all’attività economica. Attraverso una sintetica analisi della normativa e della giurisprudenza più recente il presente contributo vuole tracciare il percorso compiuto in Italia in materia di procedure ambientali per adeguare il quadro giuridico nazionale al diritto dell’UE. Come si evince dalla trattazione condotta, si tratta di un ambito in cui l’analisi strettamente giuridica si rivela insufficiente in quanto le valutazioni ambientali si integrano e si intrecciano inevitabilmente con la valutazione complessiva degli interessi che sono anche economici, sociali e istituzionali.

Abstract: The issue of environmental assessments has strongly returned to the limelight following the reform of Articles 9 and 41 of the Constitution. The environmental assessment, both of a single work and the more complex one of a planning tool or even a policy, has the purpose of ensuring that anthropogenic activity is compatible with the conditions for sustainable development, and therefore in compliance with the regenerative of ecosystems and resources, the safeguarding of biodiversity and an equitable distribution of the benefits associated with economic activity. Through a synthetic analysis of the most recent legislation and jurisprudence, this contribution aims to trace the path taken in Italy in the field of environmental procedures to adapt the national legal framework to EU law. As can be seen from the discussion conducted, this is an area in which strictly legal analysis is insufficient as environmental assessments are inevitably integrated and intertwined with the overall assessment of interests which are also economic, social and institutional.

SOMMARIO: 1. Ambiente e sviluppo sostenibile in Costituzione 2. Evoluzione normativa delle valutazioni ambientali. 2.1 La VIA; 2.2 La VAS – 3. La Vinca: definizione e iter procedurale. 3.1. La Vinca nella giurisprudenza più recente 4. Prospettive de iure condendo. Conclusioni.

  1. Ambiente e Sviluppo Sostenibile in Costituzione

L’8 febbraio 2022 con le modifiche degli articoli 9 e 41 vengono introdotte per la prima volta nella Costituzione espressamente “la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni”1. Si stabilisce, altresì, che la legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali. Si tratta di modifiche di enorme portata, dal momento che le stesse trovano collocazione all’interno della Costituzione della Repubblica Italiana ovvero all’interno della legge fondamentale dello Stato italiano, che occupa il vertice della gerarchia delle fonti nell’ordinamento giuridico della Repubblica. Per la prima volta dal 1948 viene apportata una modifica ad uno degli articoli della prima parte della Costituzione, quella dei c.d. “Principi Fondamentali” dell’ordinamento costituzionale (articoli 1-12). E tale modifica coinvolge proprio l’ambiente riconoscendogli una protezione di primo piano sia nella parte dedicata ai Principi fondamentali, sia tra le previsioni della cosiddetta Costituzione economica. Il nuovo assetto costituzionale introduce e rafforza significativamente il principio dello Sviluppo Sostenibile, già riconosciuto a livello internazionale, europeo e nazionale. Esso è definito come «uno sviluppo che soddisfi le nostre esigenze odierne senza privare le generazioni future della possibilità di soddisfare le proprie»2. La modifica della Costituzione italiana si inserisce nel contesto evolutivo del diritto positivo già affermatosi nei vicini Paesi europei, che riconoscono espressamente nei loro testi costituzionali la tutela dell’ambiente e dello sviluppo sostenibile e hanno creato norme giuridiche volte a regolamentare il comportamento dei propri cittadini. Più specificamente la Carta dell’Unione Europea del 2000 all’art. 37 testualmente recita “Un livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle
politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile”. Successivamente, a livello nazionale, l’art. 3- quater del Codice dell’Ambiente3 impone di ricercare “la risoluzione delle questioni che involgono aspetti ambientali nella prospettiva di garanzia dello sviluppo sostenibile, in modo da salvaguardare il corretto funzionamento e l’evoluzione degli ecosistemi naturali dalle modificazioni negative che possono essere prodotte dalle attività umane”. Il richiamo espresso allo sviluppo sostenibile vincola oggi direttamente le istituzioni nazionali, anche a prescindere da ulteriori specificazioni normative: crea il presupposto per aumentare il livello di salvaguardia del capitale naturale che costituisce la base insostituibile di tutte le nostre attività anche economiche.

Una svolta epocale in un momento storico in cui la tutela dell’ambiente è un obiettivo ancora tutto da perseguire e a cui sono indirizzate le recenti politiche europee: tra queste spicca il Next Generation Eu, che ha l’obiettivo di promuovere una economia più verde, più digitale e più resiliente, nel cui ambito si inseriscono i vari Recovery Plan approvati a livello nazionale, tra i quali il nostro Pnrr (Piano nazionale di ripresa e resilienza). Non meno importante è “L’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile” ovvero un programma d’azione per le persone, il pianeta e la prosperità sottoscritto nel settembre 2015 dai governi dei 193 Paesi membri dell’ONU. Essa ingloba 17 Obiettivi per lo Sviluppo Sostenibile (Sustainable Development Goals, SDGs ) in un grande programma d’azione per un totale di 169 ‘target’ o traguardi che rappresentano obiettivi comuni su un insieme di questioni importanti per lo sviluppo tra cui spiccano le tematiche relative al contrasto al cambiamento climatico e alla transizione energetica necessarie per intraprendere un percorso di sostenibilità effettiva.

  1. Evoluzione normativa delle valutazioni ambientali

In questo nuovo contesto normativo, di tutela rafforzata dell’ambiente il Legislatore stabilisce la disciplina delle c.d. “procedure autorizzative ambientali”, o autorizzazioni ambientali, al fine di regolare lo svolgimento delle attività con i nuovi parametri ambientali. Le autorizzazioni ambientali costituiscono l’espressione delle funzioni proprie dell’amministrazione dedicate alla tutela dell’ambiente in quanto funzioni di regolazione di settori: si tratta di provvedimenti amministrativi autorizzatori con i quali la pubblica amministrazione rimuove gli impedimenti alla libera espressione e manifestazione dell’attività dei soggetti privati e, con carattere conformativo, nell’indicazione di una serie di modalità operative di esecuzione di attività da parte dei privati a cui è subordinato l’eliminazione dell’impedimento. In campo ambientale, tali procedimenti trovano ampia applicazione proprio in quanto sussiste un interesse ambientale da salvaguardare: è necessario che i piani, programmi o progetti di opere aventi impatti sull’ambiente assicurino che “l’attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile, e quindi nel rispetto della capacità rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversità e di un’equa distribuzione dei vantaggi connessi all’attività economica” (art. 4, D. Lgs n.152/2006).

Il procedimento autorizzatorio ambientale meglio connota e descrive la funzione di regolazione di settori svolta dalle amministrazioni pubbliche a presidio della tutela ambientale. Più specificamente, una protezione efficace dell’ambiente può essere predisposta disponendo una verifica, un controllo a monte dell’intervento e quindi approntando, prima dell’inizio di un’attività di un soggetto -in potenza pregiudizievole per l’ambiente- il controllo e le modalità di svolgimento dell’attività autorizzata. La funzione svolta dal procedimento autorizzatorio ha lo scopo di verificare le compatibilità ambientali di specifiche attività, cosicché il bilanciamento tra gli interessi in gioco viene effettuato tenendo in considerazione primariamente e ottimizzando l’elemento ambientale. Si possono distinguere diverse tipologie di provvedimenti di autorizzazione ambientale. La VIA, la VAS e la VINCA sono le autorizzazioni “più complesse”, relative ad attività che per tipologia, dimensione o potenzialità di danno ambientale risultano più rilevanti, perché coinvolgono più ambiti territoriali e più matrici ambientali contemporaneamente.

  • La VIA (Valutazione di Impatto Ambientale) che ha come obiettivo la valutazione degli effetti di determinati progetti sulla salute umana e sulle componenti dell’ambiente antropico e naturale.
  • La VAS (Valutazione Ambientale Strategica) che ha lo scopo di valutare gli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente al fine di promuovere uno sviluppo sostenibile e garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente.

  • La VINCA (Valutazione di Incidenza Ambientale) che è una procedura cui vanno sottoposti i piani, programmi e progetti che potrebbero avere incidenze significative su un sito della Rete Natura 2000, singolarmente o insieme ad altri piani, programmi o progetti.

    1. La VIA

La VIA (Valutazione di Impatto Ambientale) è stata recepita nell’ordinamento interno in applicazione della Direttiva Comunitaria 2014/52/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014 che rappresenta uno strumento fondamentale di politica ambientale ed ha come obiettivo la valutazione degli effetti di determinati progetti sulla salute umana e sulle componenti dell’ambiente antropico e naturale. La VIA nasce come strumento per individuare, descrivere e valutare gli effetti diretti ed indiretti di un progetto sulla salute umana, sulle componenti ambientali quali la fauna, la flora, il suolo, le acque superficiali e sotterranee, l’aria, il clima, il paesaggio, il patrimonio culturale e sull’interazione fra questi fattori e componenti. I principali obiettivi della VIA sono la protezione della salute umana, il mantenimento delle specie e la conservazione della capacità di riproduzione degli ecosistemi in quanto risorsa essenziale per la vita. La procedura di VIA è strutturata sul principio dell’azione preventiva, in base al quale la migliore politica ambientale consiste nel prevenire gli effetti negativi legati alla realizzazione dei progetti piuttosto che combatterne i successivi impatti.

Il procedimento di VIA rappresenta un’attività amministrativa complessa, strutturata in una pluralità di procedimenti connessi, che può essere preceduta o meno da una fase preliminare di verifica di assoggettabilità alla procedura di valutazione (c.d. screening), al termine della quale l’autorità territorialmente competente, attraverso opportuno provvedimento, consente o meno la realizzazione ed il successivo esercizio di un progetto di impianto che può avere impatti ambientali negativi sull’ambiente. Il provvedimento di VIA costituisce quel provvedimento motivato, obbligatorio e vincolante, che esprime la conclusione dell’Autorità competente in merito agli impatti ambientali significativi e negativi del progetto, adottato sulla base dell’istruttoria svolta, degli esiti delle consultazioni pubbliche e delle eventuali consultazioni transfrontaliere. I progetti relativi ad impianti − sui quali un’Autorità esprime una valutazione preventiva a riguardo dei rispettivi impatti sull’ambiente circostante − costituiscono l’oggetto della disciplina sulla VIA, e sono articolati in due categorie:

  • progetti che richiedono una verifica preliminare, o “screening”, al fine di essere assoggettati alla procedura di VIA (c.d. progetti assoggettabili);

  • progetti direttamente assoggettabili ad essa, che sono gestiti da una certa Autorità competente, secondo un criterio territoriale (c.d. progetti assoggettati).

Il D.LGS. n.104/2017 in attuazione della Direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo del 16/04/2014 ha modificato la disciplina della procedura di Valutazione di Impatto Ambientale e quella di “Verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale ”, al fine di efficientare le procedure, di innalzare i livelli di tutela ambientale, di contribuire a sbloccare il potenziale derivante dagli investimenti in opere, infrastrutture e impianti per rilanciare la crescita sostenibile, attraverso la correzione delle criticità riscontrate da amministrazioni e imprese4.

    1. La VAS

La valutazione ambientale strategica (VAS) si sostanzia nell’analisi preventiva degli effetti che potranno essere indotti sull’ambiente e sul patrimonio culturale dall’attuazione di determinati strumenti di pianificazione e programmazione. La valutazione ambientale di piani e programmi è stata introdotta a seguito del recepimento della Direttiva comunitaria 2001/42/CE e rappresenta un istituto rivolto a dare effettiva consistenza giuridica al principio dello sviluppo sostenibile. A livello nazionale la Direttiva 2001/42/CE è stata recepita nella parte seconda del D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell’Ambiente).

In particolare, la valutazione di tipo strategico si propone di verificare che gli obiettivi individuati nei piani e nei programmi siano coerenti con quelli propri dello sviluppo sostenibile, e che le azioni previste nella struttura degli stessi siano idonee al loro raggiungimento. Si tratta di un processo di valutazione integrato e partecipativo che anticipa, accompagna e sorveglia la formazione delle scelte5. L’autorità procedente, ovvero la pubblica amministrazione che elabora il piano – programma, o nel caso in cui il soggetto che predispone il piano – programma sia un diverso soggetto pubblico o privato, la pubblica amministrazione che recepisce, adotta o approva il piano o programma, contestualmente al processo di formazione del piano o programma, avvia la valutazione ambientale strategica che comprende:

  • lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità;

  • l’elaborazione del rapporto ambientale;

  • lo svolgimento di consultazioni;

  • la valutazione del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni;

  • la decisione;

  • l’informazione della decisione;

  • il monitoraggio.

L’autorità competente è la pubblica amministrazione cui compete l’adozione del provvedimento di verifica di assoggettabilità e l’elaborazione del parere motivato, il provvedimento obbligatorio con eventuali osservazioni e condizioni che conclude la fase di valutazione di VAS. La VAS si applica ai piani e ai programmi:

  • che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, pesca, energetico, industriale, trasporti, gestione dei rifiuti e delle acque, telecomunicazioni, turismo, pianificazione territoriale o destinazione dei suoli, e che allo stesso tempo definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione di opere o interventi i cui progetti sono sottoposti a VIA;
  • per i quali si ritiene necessaria una Valutazione d’Incidenza ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. 357/1997 e s.m.i.

     

  1. La Vinca: definizione e iter procedurale

La Valutazione di Incidenza Ambientale (VINCA) viene introdotta a livello europeo nella cosiddetta Direttiva “Habitat” 43/1992, che si propone di tutelare la biodiversità del continente, attraverso la creazione di una rete di habitat europei protetti, denominata “Natura 2000”. Si tratta di una rete ecologica costituita da un complesso di siti caratterizzati dalla presenza di habitat e specie animali e vegetali di interesse comunitario, la cui tutela è finalizzata a garantire la sopravvivenza a lungo termine della biodiversità presente sul continente europeo. La rete Natura 2000 è costituita dai Siti di Importanza Comunitaria (SIC) o proposti tali (pSIC), dalla Zone Speciali di Conservazione (ZSC) e dalle Zone di Protezione Speciali (ZPS). Al fine di dare concreta attuazione alla Direttiva sono state predisposte nell’ambito della attuazione della Strategia Nazionale per la Biodiversità 2011-2020 (SNB) le “Linee Guida Nazionali per la Valutazione di Incidenza”6 che, nel recepire le indicazioni dei documenti di livello unionale, costituiscono lo strumento di indirizzo finalizzato a rendere omogenea, a livello nazionale, l’attuazione dell’ art 6, paragrafi 3 e 4, caratterizzando gli aspetti peculiari della Valutazione di Incidenza (VIncA). Dalla data della sua emanazione, l’interpretazione della Direttiva 92/43/CEE “Habitat” è stata oggetto di specifiche pubblicazioni, necessarie ad indirizzare gli stati dell’Unione ad una corretta applicazione dell’articolo 6, paragrafi 3 e 4, anche alla luce dei sopravvenuti pronunciamenti della Corte di giustizia dell’Unione europea. Il D.Lgs. 104/2017, modificando ed integrando anche l’art. 5 comma 1, lettera c), del D.Lgs.152/2006, ha altresì specificato che per impatti ambientali si intendono gli effetti significativi, diretti e indiretti, di un piano, di un programma o di un progetto, su diversi fattori. Tra questi è inclusa la “biodiversità, con particolare attenzione alle specie e agli habitat protetti in virtù della direttiva 92/43/CEE e della direttiva 2009/147/CE”.

La VINCA consiste in una valutazione a carattere preventivo, integrabile anche con VIA e VAS, tesa a rilevare se un piano od un progetto che interessino uno degli habitat previsti da Natura 2000 possano avere un’incidenza significativa su di essi. Essa rappresenta quindi uno strumento di prevenzione che analizza gli effetti di interventi che, seppur localizzati, vanno collocati in un contesto ecologico dinamico. Anche la VINCA pertanto possiede una funzione di salvaguardia dell’ambiente, che attua con modalità simili a quelle di altre valutazioni, come la VIA e la VAS, che allo stesso modo forniscono o meno il permesso per realizzare determinate opere o impianti su una specifica area. Ciò in considerazione delle correlazioni esistenti tra i vari siti e del contributo che portano alla coerenza complessiva e alla funzionalità della rete Natura 2000, sia a livello nazionale che comunitario. Pertanto, la valutazione d’incidenza si qualifica come strumento di salvaguardia, che si cala nel particolare contesto di ciascun sito, ma che lo inquadra nella funzionalità dell’intera rete. La valutazione di incidenza è effettuata in occasione del procedimento conclusivo dell’iter amministrativo che provvede al rilascio del provvedimento con cui si rende attuabile un’attività materiale o giuridica. Conseguentemente il soggetto competente al rilascio di tale provvedimento è il soggetto competente anche per la valutazione di incidenza. In base all’art. 6 del nuovo DPR 120/2003, comma 1, nella pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere conto della valenza naturalistico-ambientale dei proposti siti di importanza comunitaria, dei siti di importanza comunitaria e delle zone speciali di conservazione: si tratta di un principio di carattere generale tendente ad evitare che vengano approvati strumenti di gestione territoriale in conflitto con le esigenze di conservazione degli habitat e delle specie di interesse comunitario.

Lo studio per la valutazione di incidenza è una relazione tecnica, firmata da un tecnico competente, che analizza le interferenze del piano/progetto su specie e habitat della Rete Natura 2000. La metodologia procedurale proposta nella guida della Commissione nonché i casi più importanti della prassi sviluppata in ambito comunitario hanno condotto ad un consenso generalizzato sull’evidenza che le valutazioni richieste dall’art. 6.3 della Direttiva Habitat siano da realizzarsi per i seguenti livelli di valutazione:

  • Livello I: verifica (screening) – E’disciplinato dall’articolo 6, paragrafo 3, prima frase. Processo d’individuazione delle implicazioni potenziali di un piano o progetto su un Sito Natura 2000 o più siti , singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti, e determinazione del possibile grado di significatività di tali incidenze. Pertanto, in questa fase occorre determinare in primo luogo se, il piano o il progetto sono direttamente connessi o necessari alla gestione del sito/siti e, in secondo luogo, se è probabile avere un effetto significativo sul sito/ siti;

  • Livello II: valutazione appropriata – Questa parte della procedura è disciplinata dall’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, e riguarda la valutazione appropriata e la decisione delle autorità nazionali competenti: valutazione “appropriata” – analisi dell’incidenza del piano o del progetto sull’integrità del sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti, nel rispetto della struttura e della funzionalità del sito e dei suoi obiettivi di conservazione, e individuazione delle misure di mitigazione eventualmente necessarie;

  • Livello III: possibilità di deroga all’articolo 6, paragrafo 3, in presenza di determinate condizioni. Analisi di soluzioni alternative – individuazione e analisi di eventuali soluzioni alternative per raggiungere gli obiettivi del progetto o del piano, evitando incidenze negative sull’integrità del sito;

  • Livello IV: definizione di misure di compensazione – individuazione di azioni, anche preventive, in grado di bilanciare le incidenze previste, nei casi in cui non esistano soluzioni alternative o le ipotesi proponibili presentino comunque aspetti con incidenza negativa, ma per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico sia necessario che il progetto o il piano venga comunque realizzato.

Da tali documenti emergono tra le caratteristiche della Valutazione di Incidenza quella di essere una procedura preventiva, vincolante, di verifica caso per caso, che non può prevedere soglie di assoggettabilità, elenchi di semplici esclusioni, né tantomeno è possibile introdurre zone buffer, in assenza di opportune verifiche preliminari. Nell’ipotesi in cui la fase di screening di incidenza si sia conclusa in modo negativo si attiva un percorso valutativo definito “Valutazione Appropriata”: spetta all’autorità delegata alla VIncA condurre l’istruttoria della Valutazione Appropriata. E’opportuno evidenziare che, anche in questo ulteriore percorso, gli interessi di natura sociale ed economica non possono prevalere rispetto a quelli ambientali. I correttivi che si possono apportare vengono individuati in:

Misure di Compensazione che rappresentano provvedimenti indipendenti dal progetto (comprese le eventuali misure di mitigazioni connesse) e finalizzati a contrastare l’incidenza significativa di un P/P/P/I/A su uno o più siti Natura 2000 (da accertare tramite VIncA) per mantenere la coerenza ecologica globale della rete Natura 2000.

Misure di Conservazione sono misure necessarie per mantenere o ripristinare gli habitat naturali e le popolazioni di specie di fauna e flora selvatiche in uno stato soddisfacente (articolo 1, lettera a della Direttiva Habitat). In altri termini, sono misure atte a mantenere o raggiungere gli obiettivi di conservazione dei siti Natura 2000.

Misure di mitigazione, o attenuazione, sono misure intese a ridurre al minimo, o addirittura ad annullare, l’incidenza negativa di un P/P/P/I/A, durante o dopo la sua realizzazione.

3.1. La Vinca nella giurisprudenza più recente

L’introduzione della VIA nell’ordinamento italiano ha contribuito ad un cambiamento della politica ambientale: da vincoli e standard per la tutela di singoli aspetti o elementi dell’ambiente a strumento di analisi e prevenzione degli impatti ambientali negativi. La VINCA è la prima procedura normata che obbliga la valutazione degli effetti di un piano sull’ambiente, laddove il concetto di “effetti sull’ambiente” non va inteso in senso lato, ma in senso stretto come “verifica di eventuali incidenze su habitat e specie di interesse comunitario”. Il Tar Lazio in una recente sentenza ha evidenziato la preminenza dell’interesse pubblico alla tutela dell’ambiente rispetto all’esercizio della discrezionalità amministrativa nel rilascio delle autorizzazioni “La valutazione di impatto ambientale non consiste in un mero atto di gestione o di amministrazione in senso stretto, quanto piuttosto in un provvedimento che esprime l’indirizzo politico-amministrativo sul corretto uso del territorio in esito al bilanciamento della molteplicità degli interessi pubblici contrapposti (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economico-sociale). La funzione tipica della VIA è quella di esprimere un giudizio sulla compatibilità di un progetto, valutando il complessivo sacrificio imposto all’ambiente rispetto all’utilità socio-economica perseguita, che non è dunque espressione solo di discrezionalità tecnica, ma anche di scelte amministrative discrezionali, con la conseguenza che è consentito sottoporre tali scelte al sindacato del giudice amministrativo solo laddove ricorrano evidenti profili di illogicità, irragionevolezza o errore di fatto. La Valutazione di incidenza ambientale (Vinca), similmente alla valutazione di impatto ambientale (Via), si caratterizza quale giudizio di ampia discrezionalità oltre che di tipo tecnico, anche amministrativa, sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse all’esecuzione dell’opera. Il sindacato del giudice amministrativo, di conseguenza, è limitato alla manifesta illogicità, incongruità, travisamento o macroscopici difetti di motivazione o di istruttoria, diversamente ricadendosi in un inammissibile riesame nel merito con sostituzione della valutazione giudiziale a quella affidata dal legislatore all’amministrazione”7.

  1. Prospettive de iure condendo. Conclusioni

Al fine di rispettare gli impegni presi dall’Italia per l’attuazione del PNRR è intervenuto il D.L. 76/2020 che ha apportato delle modifiche nella sequenza normativa prevista dalla Parte II del Codice dell’Ambiente con l’obiettivo di attuare una profonda semplificazione delle norme in materia di procedimenti in materia ambientale nonché di chiarire talune lacune normative evidenziatesi in fase applicativa per superare la procedura di infrazione n. 2019/2308, allineando la disciplina nazionale a quella europea. Attesa l’incidenza delle modifiche su numerosi articoli delle precedenti normative in materia di VIA e VAS, non si ritiene possibile darne adeguato approfondimento in questa sede. Con riferimento alla Vinca invece la DGRV n. 2299 del 9 dicembre 2014 “Nuove disposizioni relative all’attuazione della direttiva comunitaria 92/43/Cee e DPR 357/97 e ss. mm. ii. Guida metodologica per la valutazione di incidenza. Procedure e modalità operative”, è entrata in vigore il 1° gennaio 2015 ridefinendo i piani o progetti per i quali vi è l’obbligo di effettuare la procedura di valutazione e quali sono invece esclusi da tale procedura. Le successive Linee Guida Nazionali del 2019 ne hanno ulteriormente specificato e delimitato gli ambiti di intervento.

Con la modifica della Costituzione (artt. 9 e 41) le valutazioni ambientali si connotano di un’accresciuta sensibilità sociale e giuridica che ha prodotto l’estensione del diritto all’ambiente da “diritto individuale” a “diritto collettivo”. Dall’analisi delle disposizioni richiamate nel presente articolo emerge che il filo conduttore delle ultime riforme va nella direzione di promuovere un nuovo approccio nei confronti del bene “ambiente”8. Sviluppo sostenibile significa infatti adottare modalità di lavoro capaci di rispondere ai bisogni del presente, conciliando salute ambientale, equità sociale e vitalità economica per creare comunità fiorenti, sane, diversificate e resilienti. Vengono introdotti due nuovi limiti che interferiscono con la libertà imprenditoriale in quanto la stessa ai sensi del nuovo art. 41 Cost. “non deve recare danno alla salute e all’ambiente”. Con l’aggiunta di questa specifica previsione il “fare impresa” deve connotarsi di un nuovo senso di responsabilità cercando di coniugare sviluppo sostenibile e crescita sostenibile, raggiungendo obiettivi virtuosi in campo ambientale e sociale. I criteri ambientali infatti entrano definitivamente nell’attività di impresa, unitamente all’impatto sociale delle politiche aziendali ed ai temi di una gestione aziendale ispirata a buone pratiche e a principi etici condivisi: alla luce del nuovo dettato costituzionale pertanto anche l’attività economica deve essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali. Le valutazioni ambientali di piani, programmi e progetti hanno la finalità di assicurare che l’attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile. In questa direzione va la recente proposta di direttiva sulla due diligence delle imprese in materia di sostenibilità, pubblicata dalla Commissione europea il 23 febbraio scorso: alle imprese (per ora solo quelle di grandi dimensioni) che intendono accedere al mercato europeo, comprese quelle con sede al di fuori dell’Unione europea, viene chiesto di implementare sistemi e processi idonei a prevenire (e, laddove ciò non sia più possibile, a rimediare ) l’impatto negativo sui diritti umani e sull’ambiente causato dalla loro attività e lungo tutta la loro filiera produttiva. Un meccanismo virtuoso che va in questa direzione è quello dell’Adaptive Management, noto anche come gestione adattiva delle risorse o valutazione e gestione adattativa dell’ambiente. Si tratta di un processo strutturato e interattivo che consente di fronte all’incertezza di evolversi “in itinere” con l’obiettivo di ridurre l’incertezza nel tempo attraverso il monitoraggio del sistema. Sarebbe auspicabile dunque che le imprese pongano sempre più attenzione alla tematica ambientale, all’impatto della propria attività di impresa sull’ambiente e, più in generale, al tema della sostenibilità, dotandosi di idonei strumenti quali i bilanci di sostenibilità nonché rispettando i criteri ESG (environmental, social and governance) e, più in generale, in materia di Corporate Social Responsability. Sostenibile è un modello di crescita economica che concilia gli interessi delle generazioni attuali con gli interessi di quelle future e che considera interdipendenti tre dimensioni: economica, ambientale e sociale. Per non compromettere il nostro oggi e il nostro domani, alle aziende pubbliche e private è richiesta l’adozione di un nuovo modello di business “environment-oriented” per creare valore a lungo termine e competere nell’economia globale. Abbiamo gli strumenti necessari per decidere di vivere in armonia con l’ambiente e creare benessere per tutti rispettando il nostro habitat e tutti gli esseri che ne fanno parte: è arrivato il momento di usarli!

Bibliografia

  • Costituzione
  • Testo Unico Ambiente (D. Lgs 152/2006)
  • Linee Guida Nazionali per la valutazione di incidenza (vinca) pubblicate GU Serie Generale n.303 del 28-12-2019
  • Primi appunti sulla riforma di Via e Vas recata dal D.l.77/2021, Prof. Avv. Bruno Aurelio, Diritto.it
  • M. CAFAGNO, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente come sistema complesso,
    adattativo, comune, Torino, 2007
  • Valutazioni Ambientali, VIA, VAS E VINCA, Paolo Contrino, Ed. I (2/2018).
  • www.reteambiente.it
  • www.tuttoambiente.it

1 Art. 9 comma 3 Costituzione come modificato dalla L. Cost 1/2022 in data 8 febbraio 2022.

2 Rapporto Brundtland, Linee Guida per lo Sviluppo Sostenibile, World Commission on Environment and Development, «Our common future», 1987

3 Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale, in G.U. n. 88 del 14 aprile 2006.

4 Valutazioni Ambientali, VIA, VAS E VINCA, Paolo Contrino, Ed. I (2/2018).

5 Così M. CAFAGNO, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente come sistema complesso, adattativo, comune, Torino, 2007, pag. 380.

6 Allegato I, Gazzetta Ufficiale della Repubblica, pubblicata in data 28/12/2019

7 Tar Lazio (RM), sentenza n. 7235 del 3 giugno 2022.

8 Tar Lombardia sent. N 529 del 07/03/2022, la prima sentenza che applica il nuovo art. 9 della Costituzione dichiarando “il preminente rilievo del bene “ambiente”, riconosciuto in modo espresso anche a livello costituzionale, a seguito della modifica dell’art. 9 della Costituzione”.