L’IMPORTANZA DELLA MOBILITA’ SOSTENIBILE COME OBIETTIVO DELL’AGENDA 2030:

PROPOSTA DI SVILUPPO DEI TRASPORTI PUBBLICI LOCALI

Avv. Lorica Marturano

Sommario:

  1. Definizione

  2. Il trasporto locale nella storia

  3. La normativa italiana ed europea
  4. Dalla tutela della mobilità alla tutela ambientale
  5. Progetto di mobilità sostenibile a Taranto
  6. Conclusioni

Abstract (it)

L’obiettivo 11 dell’Agenda 2030 dell’ONU è dedicato alle Città e alle Comunità sostenibili.

Più specificatamente la sottosezione 11.2 definisce l’accesso ad un sistema di trasporti sicuro, sostenibile e conveniente per tutti, come una priorità da conseguire per rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, duraturi e sostenibili.

All’interno di questo articolo verrà, pertanto, analizzato il concetto di mobilità sostenibile e del trasporto pubblico locale, tracciando gli elementi sostanziali dello stesso piano alla luce di alcune considerazioni generali e di alcune proposte di attuazione.

Abstract (en)

Goal 11 of the 2030 Agenda for Sustainable Development is dedicated to sustainable cities and communities. More specifically, subsection 11.2 defines access to a safe, sustainable and convenient transport system for all, as a priority to be achieved to make cities and human settlements inclusive, lasting and sustainable. Within this article, therefore, the concept of sustainable mobility and local public transport will be analyzed, outlining the substantial elements of the same plan in the light of some general considerations and some implementation proposals.

1. Definizione

La disciplina giuridica dei trasporti pubblici locali, fa riferimento al concetto di servizio pubblico 1, l’individuazione del cui significato è uno strumento necessario per identificare l’oggetto dell’indagine.

Tuttavia, la definizione della nozione di servizio pubblico “resta tra quelle più tormentate” 2 , in quanto è stata in sostanza il frutto dell’opera interpretativa di dottrina 3 e giurisprudenza, che hanno elaborato concezioni teoriche differenziate in relazione al quadro normativo e istituzionale di riferimento.

La mancanza di una definizione legislativa generale di servizio pubblico, che valga per l’intero ordinamento giuridico, ha determinato l’elaborazione di diversi tesi dottrinali, tra le quali meritano di essere riportate la teoria “soggettiva” e quella “oggettiva” di servizio pubblico.

La teoria soggettiva 4 del servizio pubblico, sviluppata agli inizi del XX secolo in corrispondenza dei processi di nazionalizzazione e municipalizzazione dei servizi pubblici, si fondava sull’aspetto soggettivo dell’imputazione del servizio ad un soggetto pubblico 5 , e riteneva il servizio pubblico come l’esercizio da parte di un soggetto pubblico, in modo diretto o attraverso le aziende autonome o mediante affidamento in concessione di un’attività imprenditoriale offerta in modo indifferenziato alla collettività.

La definizione oggettiva 6 di servizio pubblico, invece, consiste nella attività che si riferisce ai fini assunti dallo Stato e dagli enti locali territoriali come propri, in quanto rispondenti ad esigenze di pubblica utilità; comprendendo le attività economiche in senso lato, contraddistinta dalla subordinazione ad uno specifico regime per l’importanza sociale degli interessi perseguiti, a prescindere dalla natura del soggetto che pone in essere la stessa.

Oggi la nozione di servizio pubblico è molto dilatata, comprendendo non solo le attività imprenditoriali, portatrici di utilità in favore della collettività, ma anche attività non imprenditoriali dirette a promuovere lo sviluppo economico e sociale di una comunità locale.

L’ente locale gode della più ampia discrezionalità nell’attribuzione della qualifica di “servizio pubblico” a determinate prestazioni in relazione al contesto storico e ambientale. I settori d’intervento sono individuati in base agli obiettivi che l’Ente Locale ravvisa nello sviluppo economico e civile delle comunità locali 7.

Volendo sintetizzare gli elementi salienti elaborati dalla normativa vigente, per poter qualificare delle attività come servizi pubblici locali, essi devono contenere i seguenti elementi:

  • imputabilità all’ente locale del servizio;

  • oggetto del servizio consistente nella produzione di beni ed attività destinati alla comunità locale;

  • scopo consistente nella realizzazione di fini sociali e nella promozione e sviluppo delle comunità locali.

In particolare, per mobilità sostenibile si intende l’insieme delle modalità e delle forme di trasporto «in grado di diminuire le esternalità negative del traffico di merci e persone, sul piano economico, sociale e ambientale» 8, rendendo, allo stesso momento, gli spostamenti più veloci ed efficaci. Nello specifico, la mobilità sostenibile è volta a ridurre o a eliminare:

  • l’inquinamento atmosferico

  • l’inquinamento acustico

  • la congestione stradale

  • il deturpamento delle aree urbane causato dagli autoveicoli

  • il consumo del territorio dovuto alla realizzazione di nuove infrastrutture ed edifici

  • i costi degli spostamenti a carico della comunità e del singolo individuo.

Muoversi in modo sostenibile equivale ad utilizzare tecnologie per strade e autostrade connesse (smart road), in grado di garantire fluidità, efficienza e sicurezza negli spostamenti. In tale concetto è compreso anche quello di mobilità integrata, cioè la possibilità di poter utilizzare vari mezzi di trasporto (servizi pubblici, in sharing, privati) senza soluzione di continuità, per coprire gli spostamenti quotidiani agevolmente e in modo conveniente. Nella struttura urbanistica della cosiddetta città dei quindici minuti, lo spostamento a piedi oggi costituisce una delle forme di mobilità privilegiate.

Secondo la definizione riportata nella strategia europea in materia di sviluppo sostenibile, approvata nel 2006 dal Consiglio Europeo, l’obiettivo della mobilità sostenibile è quello di garantire che i sistemi di trasporto corrispondano ai bisogni economici, sociali e ambientali della società, minimizzandone contemporaneamente le ripercussioni negative sull’economia, la società e l’ambiente.

2. Il trasporto pubblico locale nella storia

Per autorevole dottrina, il trasporto pubblico locale rappresenta il paradigma del servizio pubblico locale 9. A far data dalla l. 29 marzo 1903, n. 103, infatti, l’ordinamento italiano e, successivamente, quello europeo hanno qualificato il trasporto pubblico come servizio pubblico 10, trattandosi di una «attività destinata al soddisfacimento di esigenze di ordine collettivo e perciò istituita ed organizzata dai pubblici poteri in modo tale da assicurarne l’esplicazione in termini di doverosità e nel rispetto dei principi di universalità, continuità e qualità gestionale» 11.

Quando sentiamo parlare di Trasporto Pubblico Locale non intendiamo soltanto mezzi su gomma come autobus o navette, ma anche tram, seggiovie, funicolari, metropolitane, e qualsiasi altro mezzo di trasporto messo al servizio della cittadinanza locale per gli spostamenti interni al contesto urbano e regionale, oggi soggetto a rigorosa pianificazione dei trasporti e della mobilità 12.

Il settore è costellato da una intensa pianificazione a cascata 13, che si articola in linea di massima su tre livelli: quello statale (piano generale dei trasporti-pgt), quello regionale (piano regionale dei trasporti-prt) e quello locale (piano urbano del traffico-put, piano del traffico della viabilità extraurbana-ptve, piano urbano della mobilità-pum, piano urbano della mobilità sostenibile-pums, ed infine il piano di bacino del traffico)14.

La nascita del trasporto pubblico locale (TPL) nelle nostre città avvenne a partire dagli anni 50’, quando in relazione ad un crescente sviluppo infrastrutturale e trasportistico si decise di definire una strategia nazionale per stabilire l’intervento dello Stato sulla mobilità a livello locale.

Le città erano in continua espansione soprattutto al Nord del paese e la creazione del trasporto pubblico locale avrebbe avuto il ruolo determinante di diminuire l’utilizzo di auto nel contesto della mobilità urbana.

Pertanto, il trasporto di persone ebbe una sorta di rivoluzione, in questo periodo, attraverso l’abbandono, se pur graduale, delle reti tranviarie a vantaggio di un trasporto principalmente su gomma a disposizione dei cittadini ad un prezzo basso e accessibile a tutti. La creazione di questa forma di mobilità, attraverso l’intervento pubblico, metteva al centro la collettività in termini di servizi di trasporto rispetto ad una qualsiasi azienda privata.

Le aziende di trasporto pubblico negli anni 60’ riuscirono a generare una buona remunerazione in termini di guadagni, grazie alla presenza in linea generale di un’alta domanda di trasporto pubblico locale.

Con la nascita delle Regioni negli anni 70’ e, successivamente con l’avvento degli anni 80’, il bilancio di queste aziende mutò radicalmente a causa di una diminuzione costante di domanda, e ad un aumento di costi in termini di manutenzione, pagamento del personale, nonchè del carburante e di tutti gli altri costi relativi all’erogazione del servizio; tutto ciò, dovendo mantenere tariffe troppo basse che ponevano le aziende in continui disavanzi di bilancio.

Un primo determinante passo verso la riforma normativo del settore è rappresentato dal d.p.r. 14 gennaio 1972, n. 5, con cui viene disposto il trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materie di tramvie e linee automobilistiche di interesse regionale.

Tuttavia, soltanto con la legge n. 151 del 1981 si cercò di regolamentare la materia, introducendo il “meccanismo a ripiani a piè di lista” 15.

Questo sistema prevedeva una copertura di questo disavanzo da parte dello Stato attraverso la definizione di un costo standard per il trasporto pubblico locale a livello Regionale 16.

Inoltre venne introdotto il Fondo Nazionale dei Trasporti (FNT) che si componeva di due elementi, uno in relazione alle spese in conto esercizio che aveva il ruolo di svolgere il ripiano per i disavanzi di esercizio sulla base dei costi standard calcolati, e un altro in relazione agli investimenti per permettere uno sviluppo del servizio di trasporto pubblico locale.

La sostanziale libera definizione del costo standard da parte delle Regioni 17, oltre ad una presenza esigua di risorse all’interno del FNT, diede poco valore a questa riforma che rimase poco funzionale alla risoluzione del problema.

Il totale fallimento della legge n. 151/1981 è stato decretato dalla legge finanziaria del 1988, che ha sanato in modo indistinto i disavanzi delle aziende di trasporto pubblico locale relativi al periodo 1982-1986, andando a generare un grosso aumento di spesa pubblica.

Fino agli anni 90’ inoltre la pianificazione del TPL era esclusivamente in mano al governo centrale e non agli enti locali, pertanto, al fine di migliorare l’efficienza del servizio pubblico locale, il legislatore intervenne sulla materia con la legge n. 142 del 1990, recante “Norme sull’ordinamento delle autonomie locali”, con l’intento di dare una svolta alle forme di organizzazione e gestione per l’intero ambito dei servizi pubblici locali, ivi compresi il trasporto pubblico locale, che risultassero economicamente sostenibili.

Nella seconda metà degli anni 90, il tentativo del legislatore di intraprendere un processo di innovazione della pubblica amministrazione, sfocia nella riforma Bassanini, avviata con la legge n. 59/1997, che puntava ad avviare il c.d. federalismo amministrativo a Costituzione invariata 18.

Inoltre, grazie al D.lgs n. 422, comunemente denominato come “Decreto Burlando”, vennero introdotti due nuovi modelli per l’affidamento del servizio di TPL: il modello di concorrenza “per il mercato” e quello di concorrenza “sul mercato” 19.

Nel modello “per il mercato” l’ente locale avrebbe dovuto definire il livello di servizi, le tariffe, oltre a svolgere una gara d’appalto pubblica che garantisse le condizioni più favorevoli per l’erogazione del servizio scegliendo l’azienda più efficiente tra quelle partecipanti.

Nel modello “sul mercato”, invece, era prevista la possibilità, in assenza di alternative, dell’erogazione del servizio da parte di una o più aziende private che volessero entrare sul mercato del TPL, generando un servizio ad alta intensità di concorrenza nelle aree dove la domanda di trasporto fosse più rilevante.

Ad oggi, l’applicazione di questi modelli non è mai stata adottata, e vennero apportate infinite modifiche al decreto del 1997, tutte con scarsi risultati.

All’inizio degli anni 2000 si registrò una rilevante diminuzione di finanziamenti pubblici per il trasporto, soprattutto nel periodo successivo alla crisi del 2008, che vide l’approvazione del decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008, convertito, con modificazioni, nella legge n. 133, del 6 agosto 2008, recante “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria” 20.

Ciò comportò una conseguente riduzione di investimenti sul parco autobus delle aziende di TPL soprattutto negli anni 2015 e 2016, che in quel periodo era tra i più vecchi rispetto alla media Europea.

Per far fronte a questa situazione a fine 2018 venne approvato il piano strategico nazionale della mobilità sostenibile attraverso lo stanziamento di 3,7 miliardi per il periodo 2019-2023 con l’obiettivo di rinnovare il parco autobus attraverso mezzi a metano e a idrogeno, oltre all’introduzione della nuova generazione a batterie elettriche, che presenta una portata massima di passeggeri ben inferiore rispetto ad un qualsiasi mezzo a benzina a causa del volume occupato dalle batterie.

Nel contesto dell’attuale crisi climatica, inoltre, l’utilizzo di una tipologia di trasporto collettivo ecologica e multimodale, unita alle altre forme di servizi di trasporto non convenzionali come ad esempio il car sharing e car pooling, si inserisce perfettamente nell’agenda degli obiettivi posti dall’Unione Europea per la diminuzione delle emissioni di Co2.

Nel tempo si è assistito ad una sostanziale modifica della gestione e pianificazione del TPL, oltre ad una maggiore autonomia patrimoniale e giuridica, ma la natura delle aziende, si è mantenuta sostanzialmente immutata nel tempo.

La crisi pandemica, inoltre, ha portato al collasso un sistema che già presentava delle enormi problematiche e che a partire da marzo 2020 ha fatto segnare una perdita di 250 milioni di euro al mese per queste aziende che si contano intorno al centinaio in Italia.

Il TPL si è sempre dimostrato essenziale nel contesto della mobilità urbana delle nostre città, ma sarà fondamentale nei prossimi anni una revisione del modello utilizzato, non soltanto in relazione alla sua gestione e programmazione, ma anche e soprattutto dal punto di vista contabile, per salvaguardare un servizio essenziale ma allo stesso tempo dannoso per i nostri bilanci statali.

Interesse centrale è stato assunto, oggi, dai piani urbani della mobilità sostenibile: con l’art. 3, c. 7, d.lgs. 16 dicembre 2016, n. 257, e con il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 4 agosto 2017, recante «Individuazione delle linee guida per i piani urbani di mobilità sostenibile […]»), il PUMS è, infatti, divenuto uno dei principali strumenti 21, di differenziazione delle città. Non è un caso che le Guidelines for developing and implementing a sustainable urban mobility plan del 2019 abbiano colto nelle città, intese come «realtà urbane» non coincidenti con «i comuni» 22, il livello minimo di sviluppo dei relativi piani 23.

L’art. 3, c. 1, d.m. 4 agosto 2017, ha reso obbligatoria l’adozione dei pums 24 per le città metropolitane, per gli enti di area vasta, nonché per i comuni e le associazioni di comuni con popolazione superiore a centomila abitanti 25.

La storia della Mobilità nell’area di Taranto iniziò prima dell’invenzione dell’automobile.

Era il 1885 quando, a seguito della costruzione dell’Arsenale Militare, si rese necessaria l’istituzione di un servizio di trasporto pubblico: erano molti i lavoratori che dalle province di Lecce e di Brindisi si trasferivano nella nostra città, ed in quegli anni i mezzi di trasporto privati erano un lusso per pochi: perfino le biciclette erano rarissime.

Tra la fine dell’Ottocento ed i primi anni del Novecento, il concetto di mobilità andava evolvendosi, grazie alle innovazioni portate dalla rivoluzione industriale. Le carrozze furono sostituite dai primi tram alimentati ad energia elettrica, e le vie della città furono preparate per essere percorse da questi nuovi mezzi.

Nel 1918 venne costruita e registrata a Londra la Società“the Taranto Tramways and Elettric Supply Cp.Ltd”, che in Italia prese il nome di Società Tramvie Elettricità Taranto (STET).

Furono acquistate nuove vetture e, il 15 febbraio 1922 avvenne l’inaugurazione ufficiale di due linee: la linea 1, che congiungeva la stazione all’Arsenale, e la linea 2, che fino al quartiere Solito.

Purtroppo, dopo qualche anno la società fu sciolta a causa dei problemi finanziari e la sopravvivenza dell’azienda, in quei periodi difficili, fu dovuta alla Rappresentanza dell’Italia, all’Ing.Vallecchi e al barone Pantaleo; tuttavia i sovvenzionamenti erano troppo pochi per pensare di rinnovare gli impianti, che iniziavano a sentire il peso degli anni. Allo scoppio della Seconda Guerra Mondiale l’Azienda fu sequestrata e messa in liquidazione dal governo fascista e, dopo l’armistizio, l’Azienda passò alle dipendenze del “Property Control” (Controllo Proprietà Alleata), potendo iniziare a sanare i debiti pregressi.

Nel ’48 i tranvieri di Taranto costitutuirono una cooperativa per azioni a responsabilità limitata, la “Società Tramvie e Autobus Taranto” s.r.l. e furono acquistati i primi autobus, eliminando, così, il tratto tramviario della linea 1 e della linea 2 e sostituendolo con gli autobus. Il servizio di trasporto pubblico urbano fu affidato alla STAT, che successivamente divenne AMAT.

Nel 2001 si ebbe la trasformazione in Società per Azioni, con vetture di ultima generazione alimentate a gasolio con basso tenore di zolfo, o ad energia elettrica, e l’istituzione del servizio idrovie. In data 24 giugno 2021 l’AMAT è stata ceduta a Kymambiente e i servizi dell’Azienda si sono ampliati per venire incontro ad ogni tipo di necessità dell’utenza.

3. Concetto di mobilità sostenibile e la normativa italiana ed europea

Il tema della mobilità sostenibile rappresenta uno degli argomenti più dibattuti nell’ambito delle politiche ambientali locali, nazionali e internazionali volte a ridurre l’impatto ambientale derivante dalla mobilità delle persone e delle merci. In Italia una forte criticità deriva dal trasporto stradale che contribuisce alle emissioni totali di gas serra nella misura del 23%, alle emissioni di ossidi di azoto per circa il 50% e alle emissioni di particolato per circa il 13% 26 .

In attuazione del Decreto Ministeriale n. 8 del 19 gennaio 2015, la Divisione II della Direzione Generale per il Clima e l’Energia è competente nella gestione dei seguenti temi: città sostenibili, mobilità sostenibile e mobility management; Promozione della mobilità sostenibile e della riduzione dei consumi nel settore dei trasporti; Redazione e supporto alla predisposizione di accordi con enti locali e soggetti privati in materia di mobilità sostenibile. A tal fine sono predisposti programmi di finanziamento e accordi con istituzioni, enti di ricerca e stakeholder finalizzati a promuovere misure rivolte alla riduzione delle emissioni inquinanti e climalteranti derivanti dal settore dei trasporti, in linea con gli obiettivi nazionali e comunitari. Tra le possibili prospettive attraverso le quali può essere analizzato il tema della normativa in materia, un aspetto preliminare è rappresentato dalla pianificazione dei trasporti e della mobilità.27

È opportuno osservare che l’esperienza della pianificazione strategica nel settore della mobilità è si sviluppa dagli anni Duemila, con la previsione dei piani urbani della mobilità sostenibile o PUMS (di cui all’art. 22, l. n. 340/2000).28 Il pums rappresenta uno strumento di «pianificazione strategica», caratterizzato da una valenza temporale di medio-lungo periodo (dieci anni) 29 e contraddistinto da una visione sistemica della mobilità urbana, secondo un approccio che guarda all’efficienza del sistema della mobilità come ad una occasione per «il raggiungimento di obiettivi di sostenibilità ambientale, sociale ed economica» e, quindi, per garantire «a better quality of life». Secondo autorevole dottrina, la pianificazione dei trasporti, sviluppata dalle realtà locali con popolazione superiore ai centomila abitanti, riveste la natura di pianificazione/programmazione sostanzialmente «economico-sociale» 30.

Sebbene il PUMS incida sulla pianificazione urbanistica ed in specie sulla localizzazione delle opere concernenti la mobilità, la giurisprudenza ha comunque tenuto fermo il carattere ampiamente discrezionale delle scelte pianificatorie adottate a valle.31

È anche opportuno evidenziare che le quattro aree di interesse individuate dal par. 2 dell’All. 2 del d.m. 4 agosto 2017 sono rappresentate a) dall’efficacia ed efficienza del sistema di mobilità, b) dalla sostenibilità energetica ed ambientale, c) dalla sicurezza della mobilità stradale, d) e dalla sostenibilità socio-economica.

In dottrina si ritiene che, i pums «hanno sì una natura strategica […], ma ciò non significa che le relative previsioni non determinino effetti fortemente cogenti, essendo chiamati gli enti locali a territorializzarne compiutamente gli obiettivi e le azioni nei propri strumenti di pianificazione urbanistica».32

Da un lato è previsto che le proposte infrastrutturali per la mobilità recate dal pums «devono […] essere corredate da progetti urbani per aumentare la qualità estetica, funzionale e formale dei luoghi attraversati»; sotto altro profilo è previsto che il pums deve garantire la migliore integrazione del sistema della mobilità «con l’assetto e gli sviluppi urbanistici e territoriali» , avendo particolare riguardo alle interconnessioni con gli «insediamenti residenziali» e le «previsioni urbanistiche di poli attrattori commerciali, culturali, turistici».

Questa doppia direzione richiama una importante impostazione dottrinale che individua una «relazione biunivoca»33 nel legame tra la pianificazione dei trasporti in genere, e la pianificazione territoriale/urbanistica.

Il circolo virtuoso esistente tra le dinamiche della mobilità e quelle urbanistiche, viene efficacemente richiamato nella c.d. “città in quindici minuti”34, quale ulteriore esempio dell’affermazione di un regime giuridico differenziato per le città.

Il modello della “città in quindici minuti” introduce il paradigma della «prossimità diversificata», con un deciso superamento del modello uniformato della «città della continua mobilità di cose e di persone: la città delle distanze».35 Questa prospettiva comporta, in primo luogo un serio ripensamento del principio della zonizzazione, come previsto dagli artt. 7 e 41-quinquies, l. 17 agosto 1942, n. 1150, e disciplinato dal d.m. 2 aprile 1968, n. 1444. Se la zonizzazione non è più in grado, per molti aspetti, di fornire adeguate risposte alle esigenze di sviluppo sostenibile e di riqualificazione delle città36, la più autorevole dottrina introduce la mixité funzionale come una possibile soluzione, rispondente all’attuale modello di sviluppo locale nel quale sembra privilegiarsi non solo la mixitè delle destinazioni d’uso, ma anche il recupero del patrimonio edilizio esistente e delle aree dismesse o degradate attraverso riconversioni e riqualificazioni urbane».37 Ciò che si ipotizza non è, quindi, solo la revisione del modello di pianificazione, ma anche la variazione dei modelli di città, dove la nuova stagione della pianificazione si muove all’insegna di una accresciuta autonomia, sì da poter determinare concrete e diversificate progettualità per le città. In tale ottica, la revisione dello zoning da «asettico strumento»38, diviene per questa via strumento sensibile rispetto alle esigenze di sviluppo sostenibile dell’urbano39. E’ quindi opportuno osservare che la “forma” e le “zone” della città non sembrano più rappresentare un prius rispetto al quale costruire e definire modi ed esigenze della mobilità intesa come posterius: oggi è la forma della città ad essere sempre più definita a partire dal paradigma ordinamentale della mobilità sostenibile.

  1. Dalla tutela della mobilità alla tutela ambientale. Le prospettive offerte dal PNNR.

Il cosiddetto «diritto alla mobilità» non ha propriamente una matrice giuridica, ma si tratta di un concetto di origine sociologica, che attualmente è un punto di riferimento nelle politiche urbane dei trasporti e nel campo della protezione ambientale. Se fino agli anni Ottanta il problema del traffico veicolare si poneva soprattutto in termini di viabilità e di sicurezza, nei decenni successivi, esso viene infatti declinato in termini di mobilità, evocando in modo sempre più esplicito e stringente la questione della salute. Nel contesto urbano, il traffico è una delle cause primarie dell’inquinamento urbano e rappresenta, altresì, un ostacolo a quella velocità di spostamenti che l’utilizzo dei veicoli a motore dovrebbe servire. Di conseguenza, esso diventa uno dei principali oggetti della disciplina ambientale. Nella legislazione italiana, il concetto di mobilità non è definito espressamente, ma è un concetto più ampio di quelli di traffico, circolazione e viabilità, includendo interessi e fini ulteriori, riconducibili all’ambiente e in senso lato alla “vivibilità”.

Sotto un profilo costituzionale, la libertà di circolazione è riconducibile all’art. 16 Cost. “ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivo di sanità e di sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche”, mentre il c.d. diritto a un ambiente salubre, è ricavato dall’interpretazione congiunta degli artt. 9 e 32 Cost. Quanto al concetto di “sanità”, art. 32 Cost., autorevole interpretazione fa rientrare nel concetto di sanità pubblica tutti i provvedimenti relativi alla tutela della salute fisica e psichica dei cittadini. Mentre, per quanto concerne la nozione di sicurezza pubblica, emerge un’equiparazione tra sicurezza e ordine pubblico, inteso come ordine legale su cui poggia la convivenza sociale, ovvero il c.d.”ordinato vivere civile”.

Secondo la dottrina prevalente e la Corte costituzionale, si ritiene che la locuzione “in via generale” sia una “particolare e solenne riaffermazione del principio di uguaglianza”40: il legislatore ordinario, pur determinando i criteri generali su basi assolutamente obiettive, può demandare all’autorità amministrativa di specificarne il contenuto, in forza di atti amministrativi secondari. Nella Costituzione vi sono, inoltre, altri riferimenti alla libertà di circolazione, che trova un corollario nel divieto di ostacolare la libera circolazione dei cittadini e delle cose, imposto alle Regioni dall’art. 120, I comma, Cost. Secondo autorevole dottrina, dal combinato disposto degli att. 16 Cost. e 120 Cost. deve trarsi la conclusione che le limitazioni interregionali alla circolazione sono ammissibili solo quando, motivate da esigenze di sanità e di sicurezza, siano ristrette ad aree circoscritte del territorio regionale, così da non tradursi in un impedimento alla circolazione tra Regioni. La circolazione che si estrinseca mediante l’utilizzo di veicoli a motore può trovarsi in rapporto e/o in contrasto, con le esigenze di tutela dell’ambiente e della sua salubrità. L’art. 16 Cost., anziché richiamare espressamente la salvaguardia dell’ambiente tra i limiti della libertà di circolazione, fa invece riferimento al concetto di “sanità”, dal quale possono dedursi, come si è visto, il diritto alla salute e il c.d. diritto a un ambiente salubre. Sebbene la tutela dell’ambiente e la tutela della salute presentino indubbiamente dei punti in comune, si tratta di ambiti che teoricamente e praticamente devono essere mantenuti distinti. Il diritto alla salute riguarda la persona umana e ricadono in quell’ambito tutte le attività che mirano alla salvaguardia dell’integrità psico-fisica della persona umana, individualmente o collettivamente considerata. La tutela dell’ambiente è rivolta alla conservazione dell’equilibrio ecologico degli ambiti di volta in volta considerati. In definitiva, si tratta di attività teoricamente distinte, di cui si deve apprezzare e valorizzare i punti di contatto.

La Corte costituzionale ha affermato che l’art. 16 Cost. non impedirebbe al legislatore ordinario di adottare, per ragioni di pubblico interesse, “misure che influiscano sul movimento della popolazione, purché siano fatti salvi i diritti della persona costituzionalmente garantiti”.41 Quanto alla questione della rilevanza giuridica dell’ambiente e delle connesse esigenze di tutela, il Giudice delle leggi, partendo dal concetto di “bene immateriale unitario”42, ha definitivamente riconosciuto la natura di valore costituzionale all’ambiente. Pertanto, si deduce la possibilità di qualificare la tutela ambientale come limite non espresso al diritto di circolare. Tra gli interessi pubblici, riconosciuti in giurisprudenza e idonei a definire provvedimenti limitativi alla circolazione vi sono quelli della prevenzione dagli inquinamenti e di tutela del patrimonio naturale e ambientale, trattandosi di interessi di rango costituzionale.

Chiarita la configurabilità della tutela ambientale come limite al diritto di circolare, va posta l’attenzione sulla relazione tra le politiche della mobilità, quelle ambientali e il principio di «sviluppo sostenibile». Tutte hanno una finalità comune: la ricerca della soluzione alla «questione ambientale», esigenza che si concretizza nella necessità di un uso razionale delle risorse della natura a favore delle generazioni future. 43

Inoltre si è stato osservato che “i valori costituzionali, nell’ambito di un ordinamento ed in un determinato momento storico, sono in grado di assolvere ad alcune funzioni essenziali nella vita e nello sviluppo di un ordinamento giuridico, esigenze costituzionalmente protette che costituiscono punti di riferimento, cioè standard che possono orientare nelle diverse situazioni la condotta dei soggetti a tutti i livelli istituzionali, favorendo la partecipazione attiva alle scelte politiche e la valutazione di azioni, attitudini e comportamenti”.44

Sviluppo e mobilità sono principi affermati espressamente dalle norme dell’ordinamento comunitario (l’art. 2 TUE con riferimento alla nozione di sviluppo sostenibile). Fino ad oggi, gli indirizzi comunitari si sono rivelati insufficienti a sopperire alla mancanza di organiche politiche nazionali, ovvero a incentivare nei singoli Paesi una tutela ambientale trasversale in tutti i settori della vita pubblica. Attualmente, gli interventi internazionali e comunitari sono orientati verso il coordinamento e la razionalizzazione della normativa interna agli Stati, nell’ottica del perseguimento di uno sviluppo sostenibile globale. Nel tentativo di tracciare una linea di tendenza che possa caratterizzare la politica ambientale dell’UE sotto il profilo della ricerca di strumenti, giuridici e non, in grado di accompagnare l’Europa verso un modello di sostenibilità dello sviluppo e della mobilità, si deve mettere in evidenza come, in ogni caso, gli interventi europei in materia di ambiente, siano sempre stati caratterizzati dal tentativo di coordinare l’interesse ambientale nei meccanismi di autonomia del mercato.

Una prima fase, infatti, è caratterizzata dalla emanazione, mediante direttive e regolamenti, di regole sugli standard, sulle tecnologie, sulla prevenzione, sulla correzione alla fonte del danno causato, con implicita accettazione che il fattore “non sostenibilità ambientale” fosse certo; una fase successiva, prevede il perseguimento, attraverso strumentazioni e sistemi direttamente collegati al mercato, della sostenibilità nel tentativo di indirizzare lo sviluppo verso un modello qualitativo in cui tutti i soggetti sociali si sentano coinvolti, in base a una condivisione della responsabilità. La terza fase, infine, è quella che vede emergere gli obiettivi statuiti dal VI Programma di azione. Con la decisione n. 160 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 luglio 2002 è stato istituito il programma “Ambiente 2001: il nostro futuro, la nostra scelta”, con decorrenza 1° gennaio 2001-31 dicembre 2010. Questo programma insiste sull’importanza di un’uniforme applicazione della normativa comunitaria per il raggiungimento di determinati obiettivi per ciascuna delle seguenti aree: cambiamento climatico; natura e biodiversità; ambiente e salute; uso sostenibile delle risorse naturali e rifiuti. Nell’ambito di questo nuovo programma, è presente anche la necessità di rafforzare il ruolo dei cittadini nelle politiche comunitarie per una gestione verde del territorio.

Per rafforzare la diffusione e l’utilizzazione dei risultati della ricerca UE, in tutte le aree tematiche si sostengono la divulgazione delle conoscenze e il trasferimento dei risultati, altresì tra i responsabili delle politiche, anche mediante il finanziamento di iniziative di rete, seminari, eventi, assistenza da parte di esperti esterni e servizi informativi ed elettronici. Nell’ambito del programma “Competitività e innovazione”(CIP) vengono varate azioni a sostegno dell’innovazione. Saranno, altresì, sostenute iniziative destinate ad avviare un dialogo su questioni scientifiche e risultati della ricerca con il pubblico in generale, al di fuori della comunità dei ricercatori, e nel campo della comunicazione e dell’istruzione scientifiche. Nel corso degli ultimi anni, quello che il legislatore ha cercato di fare è stato stimolare le parti pubbliche e private a mettere in atto degli interventi che mirassero non solo al raggiungimento dell’obiettivo istituzionale di riduzione dei gas inquinanti, ma che puntassero anche ad un innalzamento della qualità di vita, considerando le città non più solo come centri produttivi, ma anche come dei potenziali luoghi ricreativi, allo scopo di, utilizzando uno slogan del Ministero dell’ambiente, “restituire la città ai cittadini”. In particolare, emerge la piena consapevolezza che l’inquinamento atmosferico è un problema da gestire sul lungo periodo, non soltanto attraverso delle soluzioni applicabili in casi di emergenza, ma seguendo dei progetti articolati che perseguano obiettivi di qualità ben precisi e che siano inseriti all’interno degli strumenti di pianificazione territoriale.

Assodato che l’implementazione della mobilità sostenibile si dipana anzitutto all’interno delle realtà cittadine e da queste verso l’esterno, si deve comprendere quale sia il ruolo e l’importanza del trasporto pubblico locale nel rinnovato contesto ordinamentale.45 Secondo alcuni autori, il trasporto pubblico locale rappresenta il paradigma del servizio pubblico locale.46

Il trasporto di persone diviene servizio pubblico anzitutto in ragione della necessità di soddisfare un bisogno collettivo alla mobilità, in dipendenza, per un verso, della incapacità della cittadinanza a farvi autonomamente fronte e, per altro verso, della inadeguatezza e della insufficienza del mercato a garantire la soddisfazione di quel bisogno e che servizi di trasporto pubblico sono ampiamente sottoutilizzati.

È opportuno osservare che se lo sviluppo tecnologico47 nel settore del trasporto non di linea non ha determinato un radicale mutamento degli assetti, è perché tanto nell’ordinamento italiano quanto e più in generale nell’ordinamento dell’Ue48 le autorità pubbliche non sono state sinora in grado di “istituzionalizzare” le attività potenzialmente offerte dalle piattaforme di servizi ride-hailing. Le vicende del caso Uber Pop sono sufficientemente emblematiche. Data la coincidenza con il servizio taxi, ma difettando gli autisti del possesso della licenza e non essendo la loro attività né gravata da obblighi di servizio pubblico né soggetta a controlli, con una nota sentenza del 2015, il Tribunale di Milano ha inibito lo svolgimento del servizio reso da Uber Pop, in quanto attività svolta in concorrenza sleale49; e, sebbene tanto l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm) quanto l’Autorità di regolazione dei trasporti (Art) si siano espresse a favore di una regolamentazione soft50, il legislatore nazionale è sinora apparso ampiamente reticente sul punto: il recente d.d.l. concorrenza 2021 è sembrato voler mitigare con la previsione di un «adeguamento dell’offerta di servizi alle nuove forme di mobilità che si svolgono mediante applicazioni web che utilizzano piattaforme tecnologiche per l’interconnessione dei passeggeri e dei conducenti».

Insomma, il sistema parrebbe pronto ad una consistente revisione degli assetti: la mobilità privata e gli attuali e/o eventuali servizi di mobilità non di linea sembrano potenzialmente in grado di generare «una pressione ‘competitiva’ sul servizio di TPL»51 e di coprire un’ampia parte (se non la totalità) delle esigenze della cittadinanza a prescindere dal reddito. Più in particolare, ritenuto che il bisogno alla mobilità è pressoché assolto da auto private, taxi, Ncc e sharing mobility appare chiaro che il servizio di trasporto di linea non adempia più in concreto al compito primario di fornire garanzia ad un bisogno altrimenti non soddisfatto. Pertanto, si profilano due possibili percorsi: il primo, l’“opzione zero”, è quello della “destituzione” del trasporto pubblico di linea, prospettiva che non trova, peraltro, concreta rispondenza nelle odierne scelte politiche assunte ai vari livelli di governo. L’esistenza, seppur minima, di una utenza interessata (non escludibile a priori, per motivi di reddito, di residenza o finanche e più banalmente di età) rende tanto più doverosa l’assunzione del trasporto di linea a servizio pubblico (come peraltro altrove ricavato a partire dalle direttrici fornite dal Pnrr)52, tenuto conto che a fronte della scarsa redditività della prestazione si paleserebbe uno dei più classici e tipici fallimenti di mercato. Le dinamiche del nostro ordinamento, non è dato comprendere se vadano nel senso di un ridimensionamento quantitativo dell’offerta del servizio pubblico di linea – riduzione delle corse, delle tratte, della dimensione e della capienza delle vetture – o se, ed al contrario, sollecitino un suo radicale potenziamento. La prima delle ipotesi non implicherebbe nessuna novità rilevante, se non l’apprezzamento della mutevolezza dell’offerta dinanzi al mutare della domanda, mentre la seconda dinamica presenta importanti spunti di riflessione. Le politiche assunte a livello locale e nazionale – specialmente nel PNRR – vanno nel senso del potenziamento, del rafforzamento, del trasporto pubblico di linea (di massa” secondo la formula impiegata nel Pnrr). Ne deriva la conseguenza che se, nel descritto contesto, il trasporto pubblico di linea costituisce una componente estremamente marginale a fronte della preferenza per le altre forme di trasporto, allora dietro al suo potenziamento si cela una importante tensione finalistica.53

Il trasporto di linea è oggi assunto a strumento per il conseguimento di obiettivi diversi rispetto a quello della cura in sé dell’interesse della collettività alla mobilità: «le auto private sono il mezzo di trasporto più utilizzato in Italia: nel 2019, su 36 milioni di persone over– 18, almeno 2 persone su 3 hanno usato ogni giorno l’auto. L’utilizzo delle auto private sul totale dei viaggi è di oltre il 60 per cento, mentre l’utilizzo di sistemi pubblici di trasporto è solo del 10 per cento circa, con conseguente congestione e traffico nelle aree urbane oltre a maggiori problemi legati a inquinamento. La misura si pone il problema di ridurre le problematiche legate al trasporto su auto tramite sviluppo di sistemi di trasporto rapido di massa che spostino la domanda di mobilità dalle auto private». Dalla pianificazione della mobilità previste nel Pnrr, il trasporto di linea di massa, se guardato dal punto di vista del suo potenziamento, assolve anzitutto ad una politica di sostenibilità ambientale; pertanto, la veste giuridica del servizio pubblico pare essere funzionale a rafforzarne l’offerta (mediante i principi di doverosità, continuità, universalità) e, quindi, a rendere il servizio attrattivo, satisfattivo e prevalente rispetto alle altre forme di mobilità offerte54, le quali tornerebbero a rivestire un compito integrativo e non già sostitutivo.55 Il trasporto di linea e il servizio pubblico sembrano essere sempre più concepiti come strumenti di conformazione dei comportamenti privati, e non già come soli strumenti necessari a garantire un diritto altrimenti insoddisfatto. La più recente dottrina ha sottolineato come «il trasporto pubblico locale dovrebbe poter acquisire una rinnovata centralità nel prisma delle multiformi espressioni della mobilità sostenibile», tanto che – ha poi aggiunto – «la mobilità sostenibile sembrerebbe potersi affermare quale relativo paradigma di riferimento».

5. Mobilità sostenibile a Taranto

Declinare l’obiettivo 11.2 dell’agenda 2030, in particolare sulla città di Taranto, rappresenta una sfida di notevoli dimensioni e complessità, sia in relazione al quadro storico di riferimento, sia in ragione dell’articolazione del piano economico prossimo venturo, su cui basare, inevitabilmente, il progetto di sostenibilità.

Ad incrementare il quadro di parametri in ingresso intervengono, anche, alcuni fattori conseguenti agli elementi sopra citati ovvero: la conformazione geografica della città, la dislocazione territoriale sia in termini demografici che di insediamenti produttivi e di servizio, il mindset cittadino riguardo i processi di condivisione, l’assenza di un preciso quadro di sviluppo economico che determini in maniera chiara il futuro della grande industria e quello delle possibili sue alternative (portualità, ZES, turismo).

Ognuno dei fattori influenza l’altro, in un gioco di spinte e controspinte, ragion per cui strutturare un piano dei trasporti che sia coerente con l’obiettivo 11.2 richiederebbe l’ausilio di sistemi informativi avanzati in grado di elaborare efficacemente tutte le variabili afferenti ai diversi processi interagenti (demografico, economico, ambientale, energetico) all’interno di un modello adattativo che sostenga il decisore pubblico nei diversi momenti della sua attuazione. La città di Taranto si distende su un vasto territorio (249 kmq di cui il 28% costituito da acque interne) ma con una estensione allungata secondo la direttrice preferenziale NO-SE di circa 12 km di lunghezza.

Il tessuto urbano edificato (ovvero al netto delle aree industriali e portuali) è concentrato in un’area di circa 30 kmq.

Secondo i dati dell’Osservatorio PUMS56 gli spostamenti sistematici dei residenti, riparametrati sulla popolazione attuale, ammontano a 76.705 di cui il 39% (29.754) per ragioni di studio mentre il rimanente 61% (46.951) è per ragioni di lavoro.

In merito alla direzione degli stessi il 97% degli studenti si muove all’interno dell’area urbana contro un 91% dei lavoratori. Si deduce, pertanto, che una domanda di movimentazione puramente locale con una prevalenza della direzione Città-Area Industriale e di quella intra-cittadina tra quartieri.

In termini di modalità il 42,8% avviene a piedi, il 35,1% con auto privata, il 18,3% con mezzi pubblici, lo 0,4% in bici ed il restante 3,4% con altre modalità (prevalentemente motocicli).

Il tasso di motorizzazione è di 58,7 veicoli per 100 abitanti ed il numero di autovetture circolanti è pari a 111.139 di cui il 54,3% hanno alimentazione diesel, il 38.4% a benzina, il 5,4% a GPL, l’1,5% a metano e lo 0,4% ibrida-elettrica.

La mobilità pubblica è gestita dalla società AMAT KIMA Mobilità SpA. Il suo parco mezzi ammonta a circa 147 unità di cui 24 a metano. Il servizio copre 22 linee su una rete di 765 km di lunghezza di cui 637 km in ambito urbano e 138 km in ambito extra-urbano. La percorrenza annua globale è di 8,39 mil. di km di cui 7 mil. in area urbana e 1,39 mil. a sevizio dell’area extra-urbana (Statte e Leporano). La velocità commerciale è di 15 km/h. Il volume annuo di passeggeri trasportati è stato di circa 5,12 mil.

Il fattore di consumo medio è di 3,31 MJ/km, in linea con i dati della media italiana.

Ciò che non è in linea con la media italiana è, invece, il tasso di incidenza del trasporto pubblico sul totale degli spostamenti. Il 18,3% di Taranto a fronte del 44% di Genoa, città simile per estensione a Taranto, al 37% di Milano, al 34% di Napoli, al 29% di Roma indica l’esistenza di ampi spazi di miglioramento specie in integrazione con forme di mobilità individuali quali monopattini elettrici e biciclette ove in Italia si registrano risultati di grande interesse come accade a Bolzano (29% degli spostamenti avviene in bicicletta) o a Bologna (7% ma con trend in forte aumento).

L’Amministrazione, a partire dalla redazione del PUMS approvato nel 2018 con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 218 del 27 dicembre, si è impegnata in un’azione ad ampio spettro per realizzare una rete continua e sicura di itinerari ciclabili in grado di connettere reciprocamente i quartieri della città con i principali attrattori di traffico e il centro storico.

Inoltre, è in itinere la definizione del Biciplan, un piano urbano di settore della mobilità ciclistica sulla base dello scenario proposto dal PUMS del Comune di Taranto, confermando e garantendo l’organicità degli interventi esistenti e da proporre, rispondente alle disposizioni del finanziamento del Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 12 agosto 2020 “Risorse destinate a ciclovie urbane”.

Prendendo a riferimento le strategie di mobilità sostenibile, l’Amministrazione Comunale ha messo in atto una serie di progetti, alcuni dei quali già realizzati e altri in corso di elaborazione, quale ad esempio il progetto del BRT, coerente con le strategie di rinnovo del materiale rotabile ed estensione della rete di trasporto rapido di massa.

Inoltre è stato inaugurato ufficialmente il 9 marzo 2021 il sistema di bike sharing pubblico di Taranto “PISTA!”, mentre BIT Mobility ha immesso sul territorio 300 monopattini elettrici, distribuiti su 75 hub, con un’area operativa di oltre 18 km2.

A partire dall’8 gennaio 2021 sono stati immessi in circolazione, in sostituzione del precedente parco mezzi del TPL, 24 autobus con una motorizzazione ibrida che, pur mantenendo elevate prestazioni, consente un significativo abbattimento delle emissioni inquinanti di CO2 e un’importante riduzione del consumo di carburante.

Insieme con i monopattini elettrici, i bus ibridi e le future BRT, questo servizio punta a invogliare i cittadini ad abbandonare gradualmente i mezzi di trasporto tradizionali per abbracciare un modello innovativo in linea con la transizione “green” imboccata dalla città.

Occorrerebbe, però, fare di più.

Le due linee del BRT (Bus Rapid Transit) prevedono di collegare i due principali assi viari della città ovvero:

Linea Rossa Paolo VI – Cimino 42 km

Linea Blù Tamburi – Talsano 24 lm

L’estensione complessiva delle BRT è fissata in 71 chilometri ed è costituita da due linee parzialmente sovrapposte per circa 9 chilometri per raddoppiare le frequenze del servizio in tutta l’area centrale della città. Nel dettaglio, la linea Blu, Tamburi–Talsano, ha uno sviluppo di circa 24 chilometri e collega il quartiere Tamburi – vicino al siderurgico – a Talsano servendo, nel percorso, città vecchia, centro città, ospedale, base della Marina Militare e periferia sud. Ci sono anche due diramazioni, una delle quali interna al rione Tamburi. La linea Rossa, Paolo VI-Cimino, ha invece uno sviluppo di 42 chilometri e collega il quartiere Paolo VI alla pineta Cimino attraversando città vecchia, centro, via Dante e centro commerciale Auchan ma è prevista l’estensione fino al Nuovo Ospedale San Cataldo. Gli approfondimenti effettuati sullo scenario di lungo periodo del Piano urbano mobilità sostenibile hanno permesso di calibrare un modello di esercizio che prevede, per ciascuna delle due linee, una cadenza di 5 minuti nelle ore “di punta” e di 10 minuti nelle ore “di morbida”, dando luogo, nelle tratte comuni, ad una cadenza di 2,30 minuti nelle ore “di punta” e di 5 nelle ore “di morbida”. Assumendo una velocità commerciale media di 18 chilometri orari per la linea Blu e di 22 chilometri orari per la linea Rossa (caratterizzata da una maggiore incidenza di viabilità in sede riservata) e considerando anche le scorte, la flotta risulterà costituita da 51 autobus articolati da 18 metri.

La nuova rete BRT a regime, e in combinazione con la Zona a traffico di attraversamento limitato (prevista dal Piano della mobilità sostenibile), sarà in grado di ridurre di circa il 40% le percorrenze su auto privata nell’ora di punta del mattino all’interno della città compresa tra il rione Tamburi e viale Magna Grecia.

L’investimento stimato è di 253 milioni di Euro che al netto dei costi di investimento e rinnovo (-176 mil. di Euro) del surplus del produttore (35,4 mil. di Euro) e dei ricavi fiscali dello stato (10,7 mil. di Euro) porta ad avere un Valore Netto Attualizzato di +31,2 mil. di Euro.

Per la realizzazione del progetto Bus Rapid Transit, il Comune di Taranto ha richiesto e ottenuto un finanziamento all’interno del Decreto Rilancio, poi firmando un protocollo d’intesa con Cassa Depositi e Prestiti (CDP), per la consulenza tecnico-finanziaria all’ampliamento del TPL su rete urbana.

L’obiettivo è quello di incrementare la percentuale degli spostamenti su mezzi pubblici dall’attuale 18,3% al 32,3% alla data stimata di entrata in esercizio della BRT ovvero il 2028.

Ma per migliorare ulteriormente questo obiettivo, al fine di giungere alle percentuali delle grandi città europee (Madrid, ad esempio, è al 42%) occorrerebbe operare su due fronti.

Un ulteriore incremento delle corse dei mezzi pubblici, specie nelle ore di punta, nonché l’adattività della frequenza delle stesse nelle ore marginali (tardo serali e notturne) e la crescita di servizi alternativi quali quello del car sharing nei parcheggi di scambio o il potenziamento delle soluzioni legate all’utilizzo intensivo delle vie d’acqua.

Questi due obiettivi che, combinati tra di loro, tendono ad erodere lo zoccolo duro della movimentazione, fatta con auto private, possono essere perseguiti fornendo un servizio comunale di Mobilità Globale in grado di recepire tutte le esigenze del cittadino in qualunque punto della città esso si trovi ed a qualunque orario.

Si ritiene che questo servizio “misto” possa essere svolto da un applicativo gestito dall’ente di mobilità territoriale. Esso consentirebbe di migliorare considerevolmente la percezione del servizio di mobilità fondendo al suo interno le differenti modalità di trasporto (anche bike e monopattino) ed offrendo una qualità sia in termini di servizio di mobilità pura che in termini di notevole riduzione delle emissioni in ambiente grazie all’aumento del numero di passeggeri trasportati per km.

Applicativi di questo tipo potrebbero essere sviluppati da principio in maniera separata, ma rispettosi dei parametri dell’Agenda ONU 2030, per poi poter essere successivamente integrati all’interno di un sistema più largo che includa tutti gli aspetti della Smart City richiamati dalla stessa agenda, ovvero la gestione dell’energia, della qualità della vita, le comunicazioni, l’urbanistica sostenibile e così via.

Il Comune di Taranto potrebbe, pertanto, attivare un percorso di ricerca PCP atto a verificare l’esistenza di soluzioni quale quella sopra menzionata e/o di decidere di intraprendere un percorso di Ricerca Pubblica per sviluppare tale software basato sull’intelligenza artificiale e sul “machine learning” al fine di permettere la sua implementazione nella organizzazione municipale nel breve-medio termine.

Esso potrebbe essere dotato di un sistema di simulazione che permetterebbe, in una prima fase, di assistere il decisore pubblico nella scelta delle differenti strategie attuative (scegliendo ad esempio le modifiche da apportare ai percorsi di una linea pre-esistente o nella creazione di una ex novo) e di aiutarlo, a soluzione in esercizio, nella implementazione di nuove funzioni o nella revisione di quella esistente a seguito di modifiche dell’assetto socio-economico del territorio (crisi industriali, crisi climatiche, eventi naturali di grande portata, riqualificazioni di aree territoriali, mutazioni demografiche, ecc.).

6. Conclusioni

Le sfide poste dal potenziamento del TPL sono indubbiamente complesse sia nella loro pianificazione che nella loro attuazione, ma l’ausilio delle tecnologie legate all’intelligenza artificiale rappresenta un importante strumento operativo al servizio del decisore pubblico, non solo per un efficace conseguimento dell’obiettivo 11.2 dell’Agenda ONU 2030, ma anche per contribuire, in maniera sostanziale, alla realizzazione di una Smart City realmente a misura d’uomo.

Note

1 Cfr. A. CLARONI, La regolamentazione del trasporto pubblico locale in Italia, in Il diritto del mercato del trasporto, a cura di Stefano Zunarelli, in Trattato di diritto commerciale e di diritto pubblico dell’economia, collana diretta da Francesco Galgano, vol. IL, Cedam, Padova, 2008, pp. 141 e ss.

2 M.S. GIANNINI, Il pubblico potere,Bologna, 1986, p.69 ss..

3 A. DE VALLES, I servizi pubblici, in ORLANDO (a cura di), Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano, vol. VI, parte I, Milano, 1930, 377 ss.; G. MANINI, Gestione dei servizi pubblici da parte degli enti locali, in Nuova rassegna di legislazione, Firenze, 1995, n. 2, p.155 ss.; N. RANGONE, I servizi pubblici, 1999, p. 13 ss., p. 289 ss.; R. VILLATA, Pubblici servizi, Milano, 1999, p. 1 ss.; F. LANDOLFI, I servizi pubblici locali, in Nuova rassegna, 1999, n. 2; R. GRACILI, F. BENELLI – F. COSSU, Enti locali e servizi pubblici, in Nuova rassegna, 1999, n. 11; F. D’AGOSTINO, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2000, p. 82 ss.; S. LO RUSSO, Servizi pubblici e organismi di diritto pubblico, in Riv. trim. app., 2000, n. 4, p. 685 ss.;

4DE VALLES A., I servizi pubblici, in Primo trattato completo del diritto amministrativo italiano, vol. IV, I, Milano, 1924, p. 6 ss.

5 F. MERUSI, voce Servizio pubblico, in Nuov. Dig., XVII, 1970, p. 218 ss

6 L. R. PERFETTI, Contributo ad una teoria dei pubblici servizi, cit., p. 57 ss.

7 G. CORSO, La gestione dei servizi pubblici fra pubblico e privato, in Servizi pubblici locali e nuove forme di amministrazione, Milano, 1997

8R. DIPACE, Le reti di trasporto fra disciplina europea e nazionale per la realizzazione di una mobilità sostenibile, in Infrastrutture di trasporto e sistemi di regolazione e gestione. Coesione, sostenibilità e finanziamenti, I, in G. COLOMBINI, M. D’ORSOGNA, L. GIANI e A. POLICE (a cura di), Napoli, Editoriale Scientifica, 2019, pp. 31 ss., spec. p. 50. Nello stesso senso cfr. L. MARFOLI, Trasporti, ambiente e mobilità sostenibile in Italia, in Riv. giur. amb., 2013, pp. 305 ss., spec. p. 319 ss.

9G. CAIA, Il trasporto pubblico locale come paradigma del servizio pubblico (disciplina attuale ed esigenze di riordino), in Riv. AIC, n. 3, 2018

10Cfr. l’art. 1, c. 2, d.lgs. 19 novembre 1997, n. 422, laddove sono espressamente qualificati come servizi pubblici i servizi di trasporto di persone e merci, nonché si v. la rubrica al reg. Ce n. 1370/2007 recante per l’appunto «servizi pubblici di trasporto passeggeri».

11G. CAIA, Il trasporto pubblico locale come paradigma del servizio pubblico, cit.,

12In tema cfr. F. SALVIA e C. BEVILACQUA, Manuale di diritto urbanistico, Milano, Wolters Kluwer, 2017, pp. 172 s.

13G. SCIULLO, Il piano territoriale di coordinamento provinciale e la pianificazione dei trasporti e delle infrastrutture, in Riv. giur. urb., n. 3- 4, 2000, pp. 569 ss., spec. pp. 576 s.); E. GLAESER, The Triumph of the City, New York, The Penguin Press, 2011, e P. LE GALÈS, Le retour des villes europèennes, Paris, Presses de Sciences Po, 2011

14S.S. SCOCA, Le infrastrutture stradali, cit., pp. 721

15A. BOITANI, C. CAMBINI, Il trasporto pubblico locale in Italia, in, Mercato, concorrenza e regole, 2002, p. 45 ss; S. CASSESE, Oltre lo Stato, Roma – Bari, 2006; G. GRECO, D.U. GALETTA, Trasporti terresti e relativo servizio pubblico, in M. CHITI, G. GRECO (diretto da), Trattato di diritto amministrativo europeo, Milano, 1997, p. 1244; M. SMERALDI, Riforma amministrativa, sussidiarietà e concorrenza nella regolazione del trasporto locale, in, Diritto dei Trasporti, 1999, p. 12 ss.

16Nonostante la legge 151/1981, gli obiettivi sono stati disattesi in quanto la maggior parte delle Regioni, a cui erano state delegate le suddette funzioni di pianificazione e programmazione del sistema dei trasporti, non è riuscita ad attuarle.

17Secondo quanto previsto dall’art. 7, l. 10 aprile 1981, n. 151, le Regioni, in collaborazione con gli enti locali o i loro consorzi, compiono annualmente la rilevazione dei costi effettivi dei servizi di trasporto pubblico locale.

18M. CAMELLI, Concorrenza e innovazione nei servizi di trasporto pubblico locale, in, O. BUCCI ( a cura di), Il trasporto pubblico locale. Una prospettiva per l’Italia, Bologna, p. 85

19N. RANGONE, I trasporti pubblici di linea, in S. CASSESE, Trattato amministrativo. Parte speciale, Milano, Giuffrè, 2003, p. 2272 ss.; A. CLARONI, La regolamentazione del trasporto pubblico locale in Italia, in Il diritto del Mercato del Trasporto, a cura di S. ZUNARELLI, in, Trattato di Dir. comm. e dir. pubb. Economia, diretto da F. GALGANO, Cedam, Padova, 2008, pp. 141 e ss

20M. DUGATO, Servizi pubblici locali (art. 23- bis), in Gior. Dir. amm., 12, 2008, p. 1189 e ss.; R. DE NICTOLIS, La riforma dei servizi pubblici locali, in Urbanistica e app., 2008, 10, p. 1109 e ss.; B. GILIBERTI, Servizi pubblici locali: durata degli affidamenti, periodo transitorio e divieto di partecipazione alle gare, in Urbanistica e app., 2009, 2, p. 146; C. VOLPE, In house providing, Corte di Giustizia, Consiglio di Stato, e legislatore nazionale. Un caso di convergenze parallele? in Urbanistica e app., 2008, 12, p. 1401 ss.

21F. CORTESE, Dentro il nuovo diritto delle città, cit., p. IX,

22J.B. AUBY, La città, nuova frontiera del diritto amministrativo, cit., p. 23.

23«Cities are connected with their surroundings by daily flows of people and goods, meaning the geographical scope of a sump needs to be based on this “functional urban area”. Depending on the local context, this might be a city and its surrounding periurban area, an entire polycentric region, or another constellation of municipalities».

24C. CARMINUCCI, A. DONATI, P. MALGIERI, P. PUCCI e M.R. VITTADINI, Mobilità urbana e mobilità dolce in Italia, cit., p. 173, spec. nt. 11; la natura facoltativa dei PUM è rilevata anche da G. PIPERATA, Servizi per una mobilità sostenibile, in Diritto del governo del territorio, in M.A. CABIDDU (a cura di), Torino, Giappichelli, 2014

25Cfr. la Premessa all’All. 1 del d.m. 4 agosto 2017, nonché T. BONETTI, Il trasporto pubblico locale nel prisma della mobilità sostenibile, cit., p. 584.

26 ISPRA, 2017

27 F. Salvia e C. Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, Milano, Wolters Kluwer, 2017, pp. 172 ss.

28 C. Carminucci, A. Donati, P. Malgieri, P. Pucci e M.R. Vittadini, Mobilità urbana e mobilità dolce in Italia, cit., p. 173, spec. nt. 11; G. Piperata, Servizi per una mobilità sostenibile, in Diritto del governo del territorio, in M.A. Cabiddu (a cura di), Torino, Giappichelli, 2014, pp. 343 ss., spec. p. 346.

29il TAR Trentino-Alto Adige, Bolzano, sez. I, 01 settembre 2020, n. 213, ha rilevato che è la connotazione strategica del PUMS, in uno alla correlata durata decennale, a definirne il tratto caratterizzante rispetto al PUT, il quale rappresenta piuttosto «un piano di gestione di breve periodo che va aggiornato ogni due anni».

30G. SCIULLO, Il piano territoriale di coordinamento provinciale e la pianificazione dei trasporti e delle infrastrutture, cit., p. 577.

31 Così, ad esempio, la scelta comunale di realizzare un parcheggio interrato in una zona centrale del centro storico è stata reputata dal Cons. St., sez. IV, 09 novembre 2020, n. 6895, non sindacabile in quanto «altamente discrezionale».

32 T. Bonetti, Il trasporto pubblico locale nel prisma della mobilità sostenibile, cit., p. 585. Cfr. anche S. Civitarese Matteucci e P. Urbani, Diritto urbanistico: organizzazione e rapporti, Torino, Giappichelli, 2020, p. 102.

33 G. Sciullo, Il piano territoriale di coordinamento provinciale e la pianificazione dei trasporti e delle infrastrutture, cit., p. 578. In termini non dissimili si v. P. Stella Richter, Profili funzionali dell’urbanistica, Milano, Giuffrè, 1984, p. 34.

34 G. Piperata, Infrastrutture, strade e mobilità, in Enc. Dir., I temsatici, III, funzioni amministrative, Milano, Giuffrè,1984, p.34.

35 E. Manzini, Abitare la prossimità. Idee per la città dei 15 minuti, Milano, Egea, 2021.

36 Cfr. P. Urbani, Gli Istituti della perequazione e della compensazione urbanistica tra interpretazioni giurisprudenziali e vuoti normativi, in Trattato di diritto del territorio, I, in P. Urbani, F.G. Scoca e P. Stella Richter (a cura di), Torino, Giappichelli, 2018, pp. 700 ss., spec. p. 702.

37 P. Urbani, A proposito della riduzione del consumo di suolo, in Riv. giur. edil., n. 3, 2016, pp. 227 ss., spec. p. 240 s.

38 P. Urbani, Urbanistica (diritto amministrativo), in Enc. dir., XLV, Milano, Giuffrè, 1992, pp. 868 ss., spec. p. 875.

39 La giurisprudenza amministrativa (Cons. St., sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710) ha salutato come assolutamente riduttiva l’equivalenza tra pianificazione urbanistica e la definizione delle zone omogenee e dei limiti edificatori; cfr. TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 19 novembre 2021, n. 969; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 20 agosto 2019, n. 1895; Cons. St., sez. IV, 01 giungo 2018, n. 3316). In tema si v. P. Urbani, Le nuove frontiere del diritto urbanistico: potere conformativo e proprietà privata, in Dir. e proc. amm., n. 1, 2014, pp. 9 ss., spec. p. 21 ss.

40 Sent. Corte Cost. n. 68 del 1964, in Giur. cost., 1964, II, 715 ss.

41 Sent. Corte cost. n. 64 del 1963, in Giur. cost., 1963, 555 ss.

42 Sent. Corte cost. n. 641 del 1987, in Giur. cost., 1987, 3788 ss.

43 Sul punto P. Haeberle, Le libertà fondamentali nello Stato Costituzionale, Roma, 1993, 41 ss. e 185 ss.

44 Così S. Grassi, M. Cecchetti, Profili costituzionali della regolazione ambientale nel diritto comunitario e costituzionale, in C. Rapisarda Sassoon (a cura di), Manuale di leggi ambientali, Milano, 2002, 17. 12 B. Caravita, Diritto dell’ambiente, Bologna, 2005, 25. 13 G. Berti, cit., in Foro it., 1984, V, 159

45 E. Guarneri, Città, trasporto pubblico locale e infrastrutture nella stagione della mobilità sostenibile:la sinergia dell’insieme, cit., pag.166.

46 G. Caia, Il trasporto pubblico locale come paradigma del servizio pubblico (disciplina attuale ed esigenze di riordino), in Riv. AIC, n. 3, 2018, pp. 331 ss. Ma si v. anche F. Roversi Monaco e G. Caia, Situazione ordinamentale e prospettive del trasporto pubblico regionale e locale, in Il trasporto pubblico locale, II, Situazione ordinamentale e prospettive, in F. Roversi Monaco e G. Caia (a cura di), Napoli, Editoriale Scientifica, 2018, pp. 7 ss. Di recente, sul tema si v. L. SALTARI, Trasporto pubblico, in Enc. dir., I tematici, III, Funzioni amministrative, Milano, Giuffrè, 2022, pp. 1179 ss.

47 Sul rapporto tra tecnologia, azione amministrativa e sviluppo economico, cfr. M. CLARICH, Istituzioni, nuove tecnologie, sviluppo economico, in Dir. pubbl., n. 1, 2017, 75 ss., nonché S. CASSESE, Il mondo nuovo del diritto, Bologna, il Mulino, 2008, pp. 47 ss.

48 La sentenza della C. giust. Ue, Grande Sezione, 20 dicembre 2017, C-434/15, Elite taxi c. Uber Spagna (su cui, per tutti, si v. D. Tega, La Corte di giustizia qualifica i servizi offerti da Uber, in federalismi.it, n. 3, 2013), ha sortito l’effetto di «permettere agli Stati membri di mantenere la regolamentazione interna sulle condizioni di prestazione di servizi come quello di Uber» (E. CARUSO, Regolazione del trasporto pubblico non di linea e innovazione tecnologica. Il caso Uber, in Dir. econ., n. 1, 2018, pp. 223 ss., spec. p. 240).

49 Cfr. l’ordinanza monocratica del Trib. Milano, sez. spec. impr., 25 maggio 2015, R.G. n. 16612/2015, su cui si v. V. Turchini, Il caso Uber tra libera prestazione dei servizi, vincoli interni e spinte corporative, in Munus, n. 1, 2016, pp. 115 ss., e V.C. Romano, Nuove tecnologie per il mitridatismo regolamentare: il caso Uber Pop, in Merc. conc. reg., n. 1, 2015, pp. 133 ss.

50 Oltre alla segnalazione adottata dall’ART il 21 maggio 2015 e rubricata «Atto di segnalazione al Governo e al Parlamento sull’autotrasporto di persone non di linea: taxi, noleggio con conducente e servizi tecnologici per la mobilità», si v. AGCM, segnalazione del 4 luglio 2014, AS 1137, nonché il parere del 29 settembre 2015 (AS 1222) reso dall’AGCM al Ministero dell’Interno.

51 Cfr. p. 26 della Relazione finale redatta dalla Commissione di studio sul trasporto pubblico locale presieduta dal Professor Bernardo Giorgio Mattarella ed istituita con decreto del 4 gennaio 2021 dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

52 M. DUGATO, L’intervento pubblico per l’inclusione, la coesione, l’innovazione e la sostenibilità ed il ruolo del servizio pubblico locale nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, in Munus, n. 1, 2022, in corso di pubblicazione, laddove l’A., muovendo dalla esatta considerazione secondo cui l’obiettivo principale del PNRR è quello di contrastare le «fragilità che alimentano inaccettabili diseguaglianze, da conseguire mediante azioni volte all’inclusione, alla coesione, alla sostenibilità ed all’innovazione», afferma che «lo strumento principale intorno al quale ruotano le azioni è quello del servizio pubblico e, in particolare del servizio pubblico locale».

53 Nel quadro del PNRR «[i]l servizio pubblico locale, dunque, non è più considerato nella sua valenza di “valore in sé”, bensì nella sua finalità alla realizzazione di ogni esigenza collettiva, anche apparentemente lontana dai suoi campi tradizionali d’azione» (M. Dugato, L’intervento pubblico per l’inclusione, la coesione, l’innovazione e la sostenibilità, cit.).

54 L. Ammannati, Diritto alla mobilità e trasporto sostenibile. Intermodalità e digitalizzazione nel quadro di una politica comune dei trasporti, in federalismi.it, n. 4, 2018, pp. 1 ss., spec. p. 21, «[l]a potenziale espansione dell’effetto di sostituzione dei servizi tradizionali di trasporto pubblico di medio-lunga distanza può condurre, oltre che ad una contrazione degli introiti degli operatori, ad una riduzione della frequenza del servizio e quindi ad una minore garanzia della sua continuità, intesa come uno dei tratti costitutivi della erogazione dei servizi di interesse economico generale».

55 Sempre per L. AMMANNATI, op. cit., p. 21, «la shared mobility ha un effetto complementare piuttosto che sostitutivo. Anzi, talvolta, può avere come effetto di rafforzare i sistemi di trasporto collettivo a fronte della possibile contrazione non solo dell’uso ma anche della proprietà delle auto private».

56 (https://www.osservatoriopums.it/taranto)