CORTE COSTITUZIONALE N. 96 SENTENZA 11 febbraio – 20 maggio 2020

Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. 
 
Reati e pene - Depenalizzazione di reati  puniti  con  la  sola  pena   pecuniaria  (nella  specie,  guida  senza  patente)  -   Disciplina
  transitoria - Applicabilita'  delle  sanzioni  amministrative  alle   violazioni   commesse   anteriormente   alla   depenalizzazione   -
  Denunciato contrasto con la legge di delega - Non fondatezza  della   questione. 
Reati e pene - Depenalizzazione di reati  puniti  con  la  sola  pena   pecuniaria  (nella  specie,  guida  senza  patente)  -   Disciplina
  transitoria - Applicabilita'  delle  sanzioni  amministrative  alle   violazioni   commesse   anteriormente   alla   depenalizzazione   -
  Denunciata  violazione  del  principio  di  irretroattivita'  delle   sanzioni  qualificabili  come  pena   ai   sensi   della   CEDU   -
  Inammissibilita' delle questioni. 
- Decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 8, artt. 8, commi 1 e 3,  e   9, comma 1. 
- Costituzione, artt. 25, secondo  comma,  76  e  117,  primo  comma; 
  Convenzione per la  salvaguardia  dei  diritti  dell'uomo  e  delle   liberta' fondamentali, art. 7. 

(GU n.22 del 27-5-2020 )

  
 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente:Marta CARTABIA; 
Giudici :Aldo CAROSI,  Mario  Rosario  MORELLI,  Giancarlo  CORAGGIO,
  Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de  PRETIS,  Nicolo'  ZANON,
  Franco  MODUGNO,  Augusto  Antonio  BARBERA,  Giulio   PROSPERETTI,
  Giovanni  AMOROSO,  Francesco  VIGANO',  Luca   ANTONINI,   Stefano
  PETITTI, 
      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 8,  commi
1 e 3, e 9, comma 1, del decreto legislativo 15 gennaio  2016,  n.  8
(Disposizioni in materia di depenalizzazione, a  norma  dell'articolo
2, comma 2,  della  legge  28  aprile  2014,  n.  67),  promosso  dal
Tribunale ordinario di Siracusa nel procedimento penale a  carico  di
S. V., con ordinanza del 9 gennaio  2019,  iscritta  al  n.  101  del
registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta  Ufficiale  della
Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 2019. 
    Visto l'atto di  intervento  del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri; 
    udito nella camera di consiglio del 29 gennaio  2020  il  Giudice
relatore Franco Modugno; 
    deliberato nella camera di consiglio dell'11 febbraio 2020. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Con ordinanza del 9 gennaio 2019, il Tribunale  ordinario  di
Siracusa ha sollevato questioni di  legittimita'  costituzionale,  in
riferimento agli artt. 25, secondo comma,  76  e  117,  primo  comma,
della  Costituzione,  quest'ultimo  in  relazione  all'art.  7  della
Convenzione  per  la  salvaguardia  dei  diritti  dell'uomo  e  delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a  Roma  il  4  novembre  1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848: 
    a) dell'art. 8, comma 1, del decreto legislativo 15 gennaio 2016,
n.  8  (Disposizioni  in  materia  di   depenalizzazione,   a   norma
dell'articolo 2, comma 2, della legge 28 aprile 2014, n.  67),  nella
parte in cui prevede  l'applicazione  della  sanzione  amministrativa
pecuniaria di cui all'art. 1, commi  1  e  5,  del  medesimo  decreto
legislativo ai fatti di cui  all'art.  116,  comma  15,  del  decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), anche
se commessi anteriormente alla data di entrata in vigore dello stesso
d.lgs.  n.  8  del  2016,  che  li   ha   trasformati   in   illeciti
amministrativi; 
    b) dell'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 8 del 2016, nella parte in
cui dispone che ai fatti commessi prima dell'entrata  in  vigore  del
medesimo   decreto   non   puo'   essere   applicata   una   sanzione
amministrativa pecuniaria per un importo superiore al  massimo  della
pena originariamente inflitta per il reato, tenuto conto del criterio
di ragguaglio di cui all'art. 135 del codice penale; 
    c) dell'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 8 del 2016, nella parte in
cui stabilisce che, nei casi  previsti  dall'art.  8,  comma  1,  del
medesimo decreto, l'autorita' giudiziaria, entro novanta giorni dalla
data di entrata in vigore del decreto stesso, dispone la trasmissione
all'autorita' amministrativa competente degli atti  dei  procedimenti
penali relativi ai  reati  trasformati  in  illeciti  amministrativi,
salvo che il reato, alla medesima data, risulti prescritto o  estinto
per altra causa. 
    1.1.- Il giudice a quo premette di essere investito del  processo
penale nei confronti di una persona imputata della contravvenzione di
cui all'art. 116, comma 15, cod. strada, per essersi posta alla guida
di un motociclo senza  aver  conseguito  la  patente,  nonche'  della
contravvenzione di cui all'art. 75, comma 1, del decreto  legislativo
6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure
di  prevenzione,   nonche'   nuove   disposizioni   in   materia   di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136), per aver violato  -  commettendo  il  reato  in
precedenza  indicato  -  gli  obblighi  inerenti   alla   misura   di
prevenzione della sorveglianza speciale applicata nei suoi confronti,
e in particolare la prescrizione di vivere onestamente rispettando le
leggi; fatti commessi il 22 gennaio 2013. 
    Il rimettente riferisce che il processo aveva subito,  per  varie
ragioni, una serie  di  rinvii.  Il  6  febbraio  2016  era  entrato,
peraltro, in vigore il d.lgs. n. 8 del 2016, che reca disposizioni in
materia di depenalizzazione in attuazione dell'art. 2, comma 2, della
legge delega 28 aprile 2014, n. 67 (Deleghe al Governo in materia  di
pene detentive non carcerarie e di riforma del sistema sanzionatorio.
Disposizioni in materia di sospensione  del  procedimento  con  messa
alla prova e nei confronti degli irreperibili). L'art.  1,  comma  1,
del decreto prevede, in particolare, la  trasformazione  in  illeciti
amministrativi di tutte le violazioni per le  quali  e'  prevista  la
sola pena della multa o dell'ammenda, tra le quali rientra  anche  il
reato di guida senza patente contestato all'imputato.  In  forza  del
comma 5, lettera b), del medesimo art.  1,  per  tale  violazione  si
applica ora una sanzione amministrativa pecuniaria da  euro  5.000  a
euro 30.000. 
    L'art. 8 del d.lgs. n. 8 del 2016 prevede, altresi', al comma  1,
che  «[l]e  disposizioni  del  presente  decreto  che   sostituiscono
sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano  anche  alle
violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore  del
decreto stesso, sempre che  il  procedimento  penale  non  sia  stato
definito  con  sentenza  o  con   decreto   divenuti   irrevocabili»;
soggiungendo, al comma 3, che per tali violazioni  «non  puo'  essere
applicata una  sanzione  amministrativa  pecuniaria  per  un  importo
superiore al massimo  della  pena  originariamente  inflitta  per  il
reato, tenuto conto del criterio di ragguaglio  di  cui  all'articolo
135 del codice penale». 
    Il successivo art. 9, comma 1,  stabilisce,  infine,  che  «[n]ei
casi previsti dall'articolo  8,  comma  1,  l'autorita'  giudiziaria,
entro novanta giorni dalla data di entrata  in  vigore  del  presente
decreto,  dispone  la   trasmissione   all'autorita'   amministrativa
competente degli atti  dei  procedimenti  penali  relativi  ai  reati
trasformati in illeciti amministrativi, salvo che  il  reato  risulti
prescritto o estinto per altra causa alla medesima data». 
    1.2.- Ad avviso del giudice a quo,  le  disposizioni  transitorie
ora richiamate si porrebbero in contrasto con l'art.  76  Cost.,  per
eccesso di delega. 
    Dalla relazione al d.lgs. n. 8 del 2016 emerge che il legislatore
delegato - nella consapevolezza dell'assenza di una  delega  espressa
che lo abilitasse ad adottare una normativa transitoria - ha ritenuto
di poter introdurre la disciplina di cui agli artt.  8  e  9  traendo
«decisiva ispirazione» dalle «gia' collaudate disposizioni» contenute
negli artt. 100, 101 e 102 del decreto legislativo 30 dicembre  1999,
n. 507 (Depenalizzazione dei  reati  minori  e  riforma  del  sistema
sanzionatorio, ai sensi dell'articolo 1 della legge 25  giugno  1999,
n. 205). 
    Il d.lgs. n. 507 del 1999 e' stato, tuttavia, adottato  in  forza
della legge 25  giugno  1999,  n.  205  (Delega  al  Governo  per  la
depenalizzazione dei reati minori e modifiche  al  sistema  penale  e
tributario), la quale, all'art. 16, comma  1,  lettera  b),  delegava
espressamente il Governo a emanare «norme di  carattere  transitorio»
(oltre che di attuazione e coordinamento). Di contro, la legge n.  67
del 2014, all'art. 2, comma 4, si limita a prevedere  che  i  decreti
legislativi contengano «le disposizioni necessarie  al  coordinamento
con le altre norme legislative vigenti nella stessa  materia»,  senza
alcun riferimento alla disciplina transitoria. 
    Il  silenzio  della  legge  delega  sul  punto  dovrebbe   essere
interpretato come indice della volonta' del legislatore delegante  di
tener fermo  il  principio  enunciato  dall'art.  1  della  legge  24
novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), per cui  nessuno
puo' essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di
una legge entrata in vigore prima della commissione della violazione:
principio alla luce del quale - come  chiarito  dalle  sezioni  unite
penali della Corte di cassazione - nei casi di trasformazione  di  un
illecito penale in illecito  amministrativo,  non  e'  possibile,  in
assenza di un'apposita disciplina  transitoria,  applicare  la  nuova
sanzione amministrativa  ai  fatti  anteriormente  commessi,  con  la
conseguenza che il giudice penale non e'  tenuto  a  trasmettere  gli
atti all'autorita' amministrativa (Corte di cassazione, sezioni unite
penali, sentenza 29 marzo-28 giugno 2012, n. 25457). 
    1.3.- Le disposizioni denunciate violerebbero  anche  l'art.  25,
secondo comma,  Cost.  «e/o»  l'art.  117,  primo  comma,  Cost.,  in
riferimento all'art. 7 CEDU, ponendosi in contrasto con il  principio
di irretroattivita' della norma penale sfavorevole. 
    Secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo, la natura  penale
di una sanzione, agli effetti degli artt. 6 e  7  della  Convenzione,
deve essere stabilita sulla base di criteri di  tipo  sostanziale,  e
non meramente formale (cosiddetti  "criteri  Engel").  Di  la'  dalla
qualificazione operata dal diritto interno,  si  deve,  cioe',  tener
conto della natura  dell'illecito,  desunta  dalle  sue  finalita'  e
dall'ambito dei destinatari della previsione punitiva, nonche'  della
gravita' della sanzione cui l'autore del fatto si trova esposto. 
    Alla stregua di tali criteri, la  nuova  sanzione  amministrativa
introdotta dall'art. 1 del d.lgs. n. 8 del 2016 per  la  guida  senza
patente si connoterebbe come sostanzialmente penale. Essa e' rivolta,
infatti,  alla  generalita'  dei   consociati;   ha   una   finalita'
general-preventiva, e non certo riparatoria; e'  posta  a  tutela  di
interessi costituzionalmente rilevanti, quali la pubblica sicurezza e
l'incolumita' pubblica (mirando a garantire che si pongano alla guida
dei  veicoli  i  soli  soggetti  valutati  come  idonei   sul   piano
psico-fisico e tecnico); risulta, infine, di significativa gravita'. 
    La   giurisprudenza   della   Corte   di   Strasburgo   formatasi
sull'interpretazione degli artt. 6 e 7 CEDU avrebbe, peraltro, mutato
anche «la nozione di pena  [...]  stabilita  nel  nostro  ordinamento
nazionale».  Come  rilevato  dalla  Corte  costituzionale,  da   tale
giurisprudenza si ricava, infatti, «il  principio  secondo  il  quale
tutte  le  misure  di  carattere  punitivo-afflittivo  devono  essere
soggette alla medesima disciplina  della  sanzione  penale  in  senso
stretto.  Principio  questo,  del  resto,  desumibile  dall'art.  25,
secondo  comma,  Cost.,  il  quale  -  data  l'ampiezza   della   sua
formulazione  ("Nessuno  puo'  essere  punito  ...")  -  puo'  essere
interpretato nel senso che ogni intervento  sanzionatorio,  il  quale
non abbia prevalentemente la funzione  di  prevenzione  criminale  (e
quindi non sia riconducibile - in senso stretto - a  vere  e  proprie
misure di sicurezza), e' applicabile soltanto  se  la  legge  che  lo
prevede risulti gia' vigente al momento della commissione  del  fatto
sanzionato» (e' citata la sentenza n. 196 del 2010). 
    La nuova sanzione introdotta dall'art. 1, commi 1 e 5, del d.lgs.
n. 8 del 2016 - solo formalmente amministrativa,  ma  nella  sostanza
penale - resterebbe, dunque, soggetta  ai  principi  di  legalita'  e
irretroattivita' valevoli per le  sanzioni  penali,  ai  sensi  degli
artt. 25, secondo comma, Cost. e 7 CEDU, i quali comportano  che  nel
momento in cui e' commesso il fatto debba esistere  una  disposizione
che renda l'atto punibile e che la pena inflitta non debba superare i
limiti fissati da tale disposizione. 
    Le norme censurate violerebbero  i  principi  evocati,  giacche',
rendendo applicabile la nuova sanzione amministrativa  per  la  guida
senza patente anche ai fatti  anteriormente  commessi,  ne  avrebbero
peggiorato il trattamento rispetto a quello concretamente applicabile
sulla base della legge vigente al momento della  loro  realizzazione,
alla luce del quale l'agente si e' determinato a operare. 
    Tale risultato non sarebbe  evitato  dalla  ricordata  previsione
dell'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 8 del 2016, secondo cui ai  fatti
commessi prima dell'entrata in vigore del  decreto  non  puo'  essere
applicata  una  sanzione  amministrativa  di  importo  superiore  «al
massimo della pena originariamente inflitta  per  il  reato»,  tenuto
conto del criterio di  ragguaglio  di  cui  all'art.  135  cod.  pen.
Nell'ambito di tale formula, il participio «inflitta» andrebbe inteso
come sinonimo di «comminata» in astratto  dal  legislatore:  rispetto
alla pena applicata in concreto dal  giudice  non  avrebbe,  infatti,
senso parlare di «massimo» o di «minimo». Di  conseguenza,  l'importo
della sanzione amministrativa irrogabile per la guida  senza  patente
non potrebbe superare euro 9.032, tale essendo  il  massimo  edittale
dell'ammenda stabilito dalla norma incriminatrice originaria. 
    Contrariamente a quanto si afferma nella relazione  ministeriale,
non si potrebbe, tuttavia,  ritenere  che  tale  previsione  valga  a
salvaguardare «il principio di retroattivita' in  mitius,  pienamente
realizzato  dall'applicazione  retroattiva  delle   piu'   favorevoli
sanzioni amministrative in luogo di quelle originarie penali». 
    In  materia,  non  ci  si  potrebbe,  infatti,   arrestare   alla
considerazione per cui la sanzione amministrativa pecuniaria  e',  in
linea di principio, piu' favorevole di una pena  pecuniaria  di  pari
importo, non potendo essere mai convertita - a differenza di questa -
in pena limitativa della liberta'  personale,  nel  caso  di  mancato
pagamento. Occorrerebbe, invece, valutare il  rapporto  tra  sanzione
penale e sanzione amministrativa in una  «dimensione  "qualitativa"»,
che tenga conto anche della situazione  processuale  e  del  contesto
concreto in cui tali sanzioni si collocano. 
    In sede penale l'imputato puo', infatti,  evitare  l'applicazione
della sanzione tramite una serie  di  istituti,  atti  a  determinare
l'estinzione del  reato  o  della  pena,  ovvero  l'esclusione  della
punibilita': quali, ad esempio, la sospensione del processo con messa
alla prova, la sospensione condizionale della pena, l'affidamento  in
prova al  servizio  sociale  o  l'esclusione  della  punibilita'  per
particolare  tenuita'  del  fatto.   Istituti   tutti,   quelli   ora
richiamati, riferibili - secondo il rimettente -  alla  tipologia  di
reato per il  quale  si  procede,  la  cui  pena  edittale  rientrava
ampiamente nei relativi limiti di fruibilita',  e  che  non  trovano,
invece,   alcun   equivalente   in   rapporto   al   nuovo   illecito
amministrativo. 
    In questa prospettiva, l'incidenza sul patrimonio di una sanzione
amministrativa pecuniaria da euro 5.000  a  euro  9.032  risulterebbe
certamente maggiore di quella  di  un'ammenda,  la  cui  applicazione
sarebbe  rimasta  presumibilmente   paralizzata   dalla   sospensione
condizionale o da altri istituti. 
    La chiara formulazione  letterale  delle  disposizioni  censurate
precluderebbe,  d'altronde,  una  loro   interpretazione   in   senso
costituzionalmente e convenzionalmente conforme. 
    1.4.- Le questioni sarebbero, altresi', rilevanti nel giudizio  a
quo. 
    Il giudice rimettente si troverebbe, infatti, a  dover  applicare
l'art. 9 del d.lgs. n. 8 del 2016, che gli impone di trasmettere  gli
atti   all'autorita'   amministrativa,    sul    presupposto    della
retroattivita' delle nuove sanzioni, stabilita dal precedente art. 8:
obbligo che verrebbe invece  meno  nel  caso  di  accoglimento  delle
questioni.   Quest'ultimo   influirebbe,   pertanto,   sulla   stessa
formulazione  del  dispositivo  della  sentenza  che   definisce   il
giudizio,  il   quale   si   esaurirebbe   nella   sola   assoluzione
dell'imputato perche' il fatto non costituisce piu' reato. 
    Non verrebbe in considerazione, in senso contrario,  il  disposto
dell'ultima parte dell'art. 9, comma 1, del d.lgs.  n.  8  del  2016,
secondo cui l'obbligo di trasmissione resta escluso  allorche',  alla
data di entrata in vigore del decreto (6  febbraio  2016),  il  reato
risulti prescritto o estinto per altra causa. Il reato di guida senza
patente contestato all'imputato si e', infatti, prescritto  -  tenuto
conto dei periodi  di  sospensione  del  decorso  della  prescrizione
connessi a taluni dei rinvii disposti - solo il 14  ottobre  2018,  e
dunque successivamente alla predetta data. 
    2.- E' intervenuto il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,
rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura   generale   dello   Stato,
chiedendo  che  le  questioni  siano   dichiarate   inammissibili   o
infondate. 
    Secondo l'interveniente, il giudice  a  quo  avrebbe  prospettato
esclusivamente  dubbi   sulla   legittimita'   costituzionale   delle
disposizioni  che  rendono  retroattivamente   applicabili   sanzioni
amministrative  pecuniarie  per  fatti  gia'  previsti  come   reato.
L'applicazione di tali disposizioni e' peraltro demandata,  non  gia'
al giudice penale - il quale dovrebbe limitarsi a dichiarare  che  il
fatto non e' piu' previsto dalla legge  come  reato  -,  ma  soltanto
all'autorita' amministrativa, nonche',  eventualmente,  all'autorita'
giudiziaria chiamata a pronunciarsi in sede di opposizione  contro  i
provvedimenti  sanzionatori  della  prima.  Pertanto,  unicamente  il
giudice  dell'opposizione  avverso  il  provvedimento   sanzionatorio
amministrativo potrebbe, semmai, denunciare i  vizi  di  legittimita'
costituzionale oggi prospettati. 
    Il rimettente non avrebbe indicato, per altro verso,  le  ragioni
che  lo  inducono  a  ritenere  non  conforme   a   Costituzione   la
disposizione dell'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 8 del 2016. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.- Il Tribunale ordinario di Siracusa dubita della  legittimita'
costituzionale di tre disposizioni a carattere transitorio  contenute
nel decreto legislativo  15  gennaio  2016,  n.  8  (Disposizioni  in
materia di depenalizzazione, a norma dell'articolo 2, comma 2,  della
legge 28 aprile 2014, n. 67), e segnatamente: 
    a) dell'art. 8, comma 1,  nella  parte  in  cui  prevede  che  la
sanzione amministrativa pecuniaria di cui all'art. 1, commi 1 e 5, si
applichi ai fatti di guida senza patente di cui all'art.  116,  comma
15, del decreto legislativo 30 aprile  1992,  n.  285  (Nuovo  codice
della strada) anche se commessi anteriormente alla data di entrata in
vigore dello stesso d.lgs. n. 8 del 2016, che li  ha  trasformati  in
illeciti amministrativi; 
    b) dell'art. 8, comma 3, nella parte in cui dispone che ai  fatti
commessi prima dell'entrata in vigore del  decreto  non  puo'  essere
applicata una  sanzione  amministrativa  pecuniaria  per  un  importo
superiore al massimo  della  pena  originariamente  inflitta  per  il
reato, tenuto conto del criterio di ragguaglio di  cui  all'art.  135
del codice penale; 
    c) dell'art. 9, comma 1, nella parte in cui stabilisce  che,  nei
casi previsti dall'art. 8, comma 1,  l'autorita'  giudiziaria,  entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore del  decreto,  dispone
la trasmissione all'autorita' amministrativa  competente  degli  atti
dei procedimenti penali relativi ai  reati  trasformati  in  illeciti
amministrativi, salvo che  il  reato,  alla  medesima  data,  risulti
prescritto o estinto per altra causa. 
    Secondo il giudice a quo, le disposizioni censurate  violerebbero
l'art. 76 della Costituzione, per eccesso  di  delega.  La  legge  28
aprile 2014, n. 67 (Deleghe al Governo in materia di  pene  detentive
non carcerarie e di riforma del sistema  sanzionatorio.  Disposizioni
in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei
confronti degli irreperibili), sulla cui base il d.lgs. n. 8 del 2016
e' stato emanato, non conteneva, infatti, alcuna delega espressa  per
l'adozione di norme transitorie, come sarebbe stato invece necessario
ai fini dell'introduzione di una disciplina derogatoria  rispetto  al
principio generale di irretroattivita' delle sanzioni amministrative,
stabilito dall'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche
al sistema penale). 
    Sarebbero violati, altresi', gli artt. 25, secondo comma, e  117,
primo comma,  Cost.,  quest'ultimo  in  relazione  all'art.  7  della
Convenzione  per  la  salvaguardia  dei  diritti  dell'uomo  e  delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a  Roma  il  4  novembre  1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4  agosto  1955,  n.  848,  che
sanciscono  il  principio  di  irretroattivita'  della  norma  penale
sfavorevole:  principio  da  ritenere  riferibile  anche  alla  nuova
sanzione amministrativa per la guida senza patente,  in  ragione  del
suo  carattere  sostanzialmente  penale  alla  stregua  dei   criteri
elaborati dalla Corte europea dei diritti  dell'uomo.  L'applicazione
della pena dell'ammenda, prevista dalla norma incriminatrice  vigente
al momento della  commissione  del  fatto,  poteva  essere,  infatti,
evitata  tramite  una  serie  di   istituti,   atti   a   determinare
l'estinzione del reato  o  della  pena,  ovvero  la  non  punibilita'
dell'agente (quali - secondo  il  rimettente  -  la  sospensione  del
processo con messa alla  prova,  la  sospensione  condizionale  della
pena, l'affidamento in prova al servizio sociale o l'esclusione della
punibilita' per  particolare  tenuita'  del  fatto):  istituti  tutti
viceversa inoperanti  rispetto  alla  nuova  sanzione  amministrativa
pecuniaria, la quale si rivelerebbe,  di  conseguenza,  concretamente
piu' afflittiva. 
    2.- Il Presidente del Consiglio dei  ministri  ha  formulato  due
eccezioni preliminari. 
    2.1.- In primo luogo, ha sostenuto che  le  questioni,  sollevate
nell'ambito del processo penale instaurato  per  una  violazione  poi
depenalizzata, sarebbero inammissibili per difetto di rilevanza,  non
dovendo il giudice a quo fare applicazione delle norme censurate. 
    Le  questioni  sarebbero   volte,   infatti,   a   censurare   la
retroattivita' delle sanzioni amministrative introdotte dal d.lgs. n.
8 del 2016 per gli illeciti depenalizzati. Ma competente ad applicare
tali sanzioni e' l'autorita' amministrativa: il  giudice  penale  non
dovrebbe far altro che assolvere l'imputato perche' il fatto  non  e'
piu' previsto dalla legge come reato.  Sarebbe,  semmai,  il  giudice
dell'opposizione    avverso    il     provvedimento     sanzionatorio
amministrativo  a   dover   denunciare   i   vizi   di   legittimita'
costituzionale oggi prospettati. 
    L'eccezione e' infondata. 
    Questa Corte si e' gia' pronunciata sul punto con la sentenza  n.
109 del 2017, in sede  di  scrutinio  di  questioni  di  legittimita'
costituzionale, parzialmente analoghe alle odierne,  degli  artt.  8,
commi 1 e 3, e 9 del d.lgs. n. 8 del 2016, anch'esse sollevate da  un
giudice penale. 
    Al  riguardo,  si  e'  osservato  che  «[l]e   norme   sospettate
d'illegittimita'  costituzionale  sono   applicabili   nel   giudizio
principale, in quanto l'obbligo - gravante sul giudice  a  quo  -  di
disporre la  trasmissione  degli  atti  all'autorita'  amministrativa
competente, previsto dall'art. 9 del citato decreto  legislativo  (e,
in particolare, dai commi 1 e  3,  rilevanti  nel  caso  di  specie),
rinviene la sua giustificazione proprio  nella  retroattivita'  delle
sanzioni amministrative prevista, in generale, dall'art. 8». 
    Contrariamente a  quanto  sostenuto  dalla  difesa  dello  Stato,
l'accoglimento delle questioni risulterebbe,  dunque,  rilevante  nel
giudizio  a  quo,  determinando  il  venir   meno   dell'obbligo   di
trasmissione degli atti che altrimenti grava sul giudice rimettente. 
    2.2.- Infondato appare anche l'eccepito  difetto  di  motivazione
sulla non manifesta infondatezza, connesso al fatto che il rimettente
non avrebbe indicato le ragioni per le quali ritiene non  conforme  a
Costituzione il citato art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 8 del 2016. 
    L'obbligo    di    trasmissione    degli    atti    all'autorita'
amministrativa,  stabilito  da  tale  disposizione,  "fa  corpo"  con
l'applicazione retroattiva delle  nuove  sanzioni  amministrative  ai
fatti pregressi, prevista dall'art. 8, rappresentandone  la  naturale
conseguenza.  Le  censure  mosse   a   quest'ultima   previsione   si
riverberano, pertanto, automaticamente su di esso, senza che  risulti
necessaria una ulteriore e specifica motivazione della sua denunciata
non conformita' alla Carta costituzionale. 
    3.- Cio' posto, con i quesiti di costituzionalita' formulati,  il
Tribunale di Siracusa sottopone novamente a questa Corte la complessa
tematica della cosiddetta successione impropria tra  norme  penali  e
norme sanzionatorie amministrative,  originata  dagli  interventi  di
depenalizzazione. 
    3.1.- I  molteplici  provvedimenti,  generali  o  settoriali,  di
trasformazione di reati in illeciti amministrativi, che da  oltre  un
quarantennio si susseguono nel nostro ordinamento, hanno generato, in
effetti, un interrogativo ricorrente: quale sia, cioe', la sorte  dei
fatti  commessi  anteriormente  all'entrata  in  vigore  della  legge
depenalizzatrice. 
    Esclusa  pacificamente  l'ultrattivita'  delle  vecchie  sanzioni
penali,  perche'  abolite  (art.  2,  secondo  comma,   cod.   pen.),
l'alternativa ermeneutica che si e' posta  e'  se  -  in  assenza  di
un'apposita  disciplina  transitoria  -  i  fatti  pregressi  debbano
ritenersi soggetti alle  nuove  sanzioni  amministrative  o  restino,
invece, esenti da qualsiasi sanzione. 
    In contrasto con l'indirizzo gia' adottato sullo  specifico  tema
dalle sezioni civili della Corte di cassazione (ex plurimis, Corte di
cassazione, sezione seconda civile,  sentenze  12  ottobre  2007,  n.
21483; 18 gennaio 2007, n.  1078;  16  maggio  2006,  n.  11406),  le
sezioni penali della medesima Corte - escludendo che possa ravvisarsi
una "continuita'" tra il vecchio illecito penale e il nuovo  illecito
amministrativo - si sono orientate, in modo largamente prevalente,  a
favore della seconda soluzione (quella della completa  impunita'  dei
fatti pregressi). Cio', sia alla  luce  del  principio  di  legalita'
enunciato dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, che  impedisce  di
applicare  le  sanzioni  amministrative  a   fatti   commessi   prima
dell'entrata in vigore della legge  che  le  ha  introdotte;  sia  in
ragione  della  ritenuta  impossibilita'  di  estendere  al  fenomeno
considerato  il  principio  di  retroattivita'   della   legge   piu'
favorevole al reo, di  cui  all'art.  2,  quarto  comma,  cod.  pen.,
trattandosi di  principio  circoscritto  alla  successione  di  leggi
entrambe penali. 
    Tale orientamento, gia' recepito dalle sezioni unite  penali  con
una pronuncia del 1994 (Corte di cassazione, sezioni unite penali, 16
marzo-27  giugno  1994,  n.  7394),  puo'  considerarsi  allo   stato
consolidato, dopo che esso e' stato  piu'  di  recente  ribadito  dal
medesimo  consesso  (Corte  di  cassazione,  sezioni  unite   penali,
sentenza 29 marzo-28 giugno 2012, n. 25457). 
    L'esito della totale impunita' dei fatti  pregressi  -  postulato
dalla  giurisprudenza  di  legittimita'  penale  sulla   base   delle
coordinate generali del sistema vigente  -  puo'  porre,  pero',  sul
piano sostanziale, problemi di coerenza con la ratio  dell'intervento
di depenalizzazione. 
    Diversamente, infatti, che nel caso della mera abolitio criminis,
nel caso della depenalizzazione il legislatore continua indubbiamente
ad annettere un disvalore alla condotta, tale da giustificare tuttora
la sua punizione, sia  pure  con  una  sanzione  di  grado  inferiore
(amministrativa, anziche' penale). Cio' non vale a  spiegare  perche'
chi  ha   commesso   il   fatto   quando   era   represso   in   modo
(tendenzialmente) piu' severo  debba  rimanere  totalmente  impunito,
laddove  invece  chi  lo  commette   quando   e'   punito   in   modo
(tendenzialmente) piu' mite soggiace, comunque sia, a una sanzione. 
    Proprio per scongiurare un simile risultato e' divenuta,  quindi,
prassi   ricorrente   quella   di   corredare   gli   interventi   di
depenalizzazione con  un'apposita  disciplina  transitoria,  volta  a
rendere  applicabili  le  nuove  sanzioni  amministrative,  da   essi
introdotte per gli illeciti depenalizzati, anche ai fatti  anteriori.
Questa soluzione  e'  stata,  in  fatto,  ripetutamente  adottata  in
occasione del varo di provvedimenti di depenalizzazione  a  carattere
generale, a cominciare dal primo (art. 15  della  legge  24  dicembre
1975,  n.  706,  recante  «Sistema  sanzionatorio  delle  norme   che
prevedono contravvenzioni punibili con l'ammenda») e poi  seguito  da
altri (artt. 40 e 41 della legge n. 689 del 1981; art. 4 della  legge
28 dicembre 1993, n. 561, recante «Trasformazione di reati minori  in
illeciti  amministrativi»;  artt.  100,  101  e   102   del   decreto
legislativo 30 dicembre 1999, n. 507, recante  «Depenalizzazione  dei
reati  minori  e  riforma  del  sistema   sanzionatorio,   ai   sensi
dell'articolo 1 della legge 25 giugno 1999, n. 205»). 
    3.2.- Alla medesima strategia si uniforma anche il  d.lgs.  n.  8
del 2016, oggetto dell'odierno scrutinio. 
    Tale decreto legislativo  -  adottato  sulla  base  della  delega
conferita dall'art. 2  della  legge  n.  67  del  2014  -  attua  una
depenalizzazione ad ampio spettro, che investe tutti i reati previsti
da leggi speciali per i quali e' comminata la  sola  pena  pecuniaria
(cosiddetta "depenalizzazione cieca": art. 1), nonche' una  serie  di
reati, anche del codice penale,  individuati  singulatim  (cosiddetta
"depenalizzazione nominativa": artt. 2 e 3). 
    Per quanto  interessa  ai  presenti  fini,  la  "depenalizzazione
cieca" ha determinato la trasformazione in  illecito  amministrativo,
tra gli altri, del reato di guida senza patente, di cui all'art. 116,
comma 15, cod. strada, per il quale si procede nel giudizio a quo. La
guida di  veicoli  in  difetto  del  prescritto  titolo  abilitativo,
precedentemente punita con la sola ammenda da 2.257 a 9.032 euro,  e'
ora soggetta - in forza dell'art. 1, comma 5, lettera b), del  d.lgs.
n. 8 del 2016 - alla sanzione amministrativa pecuniaria  da  5.000  a
30.000 euro (salvi  i  successivi  aggiornamenti  disposti  ai  sensi
dell'art. 195 cod. strada). 
    L'intervento di depenalizzazione e' accompagnato, anche in questo
caso, da una disciplina transitoria, recata segnatamente dagli  artt.
8 e 9 del d.lgs. n.  8  del  2016:  disciplina  contro  la  quale  si
rivolgono le censure del rimettente. 
    L'art.  8,  comma  1,  stabilisce,  in  particolare,  che   «[l]e
disposizioni del presente decreto che sostituiscono  sanzioni  penali
con  sanzioni  amministrative  si  applicano  anche  alle  violazioni
commesse anteriormente alla data di entrata  in  vigore  del  decreto
stesso, sempre che il procedimento penale non sia stato definito  con
sentenza o con decreto divenuti irrevocabili». 
    Il successivo comma 3 dello stesso  art.  8  pone,  peraltro,  un
limite all'applicazione retroattiva delle sanzioni amministrative  ai
fatti anteriori, inteso a mantenere tale previsione nella logica  del
principio di retroattivita' della lex mitior, evitando  che  da  essa
possano  viceversa  sortire  effetti  peggiorativi  del   trattamento
sanzionatorio. In quest'ottica, si prevede che «[a]i  fatti  commessi
prima della data di entrata in vigore del presente decreto  non  puo'
essere  applicata  una  sanzione  amministrativa  pecuniaria  per  un
importo superiore al massimo della pena originariamente inflitta  per
il reato, tenuto conto del criterio di ragguaglio di cui all'art. 135
del codice  penale.  A  tali  fatti  non  si  applicano  le  sanzioni
amministrative accessorie introdotte dal presente decreto, salvo  che
le stesse sostituiscano corrispondenti pene accessorie». 
    Come correttamente rilevato dal giudice a quo, nell'ambito  della
formula «massimo della pena originariamente inflitta per il reato» il
participio «inflitta» non puo' che essere  inteso  come  sinonimo  di
«comminata» in astratto dal legislatore: rispetto a  una  pena  ormai
determinata in concreto  dal  giudice  non  avrebbe,  infatti,  senso
parlare di «massimo» e di «minimo». Di conseguenza, i fatti di  guida
senza  patente  anteriori  al  decreto  di  depenalizzazione  restano
soggetti a una sanzione amministrativa pecuniaria  da  euro  5.000  a
euro 9.032, tale essendo il massimo edittale della vecchia ammenda. 
    L'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 8 del 2016 - ponendosi anch'esso
nel solco di molteplici precedenti provvedimenti di  depenalizzazione
- stabilisce, infine, che «[n]ei casi previsti dall'articolo 8, comma
1, l'autorita'  giudiziaria,  entro  novanta  giorni  dalla  data  di
entrata in vigore  del  presente  decreto,  dispone  la  trasmissione
all'autorita' amministrativa competente degli atti  dei  procedimenti
penali relativi ai  reati  trasformati  in  illeciti  amministrativi,
salvo che il reato risulti prescritto o estinto per altra causa  alla
medesima data». Le relative modalita' procedurali sono  regolate  dai
successivi commi 2 e 3: in particolare,  nel  caso  in  cui  l'azione
penale sia gia' stata esercitata - come  nel  giudizio  a  quo  -  il
giudice pronuncia, ai sensi dell'art. 129  del  codice  di  procedura
penale, sentenza inappellabile di proscioglimento  perche'  il  fatto
non e' previsto dalla legge come reato,  disponendo  la  trasmissione
degli atti a norma del comma 1 (comma 3). 
    4.- Il giudice  a  quo  muove  alla  disciplina  transitoria  ora
ricordata - nelle  parti  indicate  in  principio  -  due  ordini  di
censure. 
    La prima attiene alla violazione dell'art. 76 Cost., per  eccesso
di delega. 
    4.1.- Il rimettente rileva che  la  legge  n.  67  del  2014  non
conteneva alcuna delega espressa  per  l'adozione  di  una  normativa
transitoria: delega da ritenere viceversa  necessaria  -  anche  alla
luce  degli  arresti  delle  sezioni  unite  penali  della  Corte  di
cassazione  precedentemente  ricordati  -  affinche'  il  legislatore
delegato potesse introdurre una disciplina derogatoria del  principio
generale di irretroattivita' delle sanzioni amministrative, stabilito
dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981. 
    L'argomento e'  corroborato  con  la  considerazione  che,  nella
relazione allo schema di decreto delegato, si afferma  che  le  norme
censurate traggono «decisiva ispirazione» da quelle contenute  in  un
precedente decreto di depenalizzazione: segnatamente, gli artt.  100,
101 e 102 del d.lgs. n. 507 del 1999. Ma, in quel caso, la  normativa
transitoria era espressamente autorizzata dalla legge di  delegazione
(art. 16, comma 1, lettera b, della legge 25  giugno  1999,  n.  205,
recante «Delega al Governo per la depenalizzazione dei reati minori e
modifiche al sistema penale e tributario»). 
    4.2.- La questione non e' fondata. 
    Secondo  la  costante  giurisprudenza  di   questa   Corte,   «la
previsione di cui all'art. 76 Cost. non osta all'emanazione, da parte
del legislatore delegato, di  norme  che  rappresentino  un  coerente
sviluppo e un completamento delle  scelte  espresse  dal  legislatore
delegante, dovendosi escludere che la funzione del primo sia limitata
ad  una  mera  scansione  linguistica  di  previsioni  stabilite  dal
secondo. Il sindacato costituzionale sulla delega  legislativa  deve,
cosi', svolgersi  attraverso  un  confronto  tra  gli  esiti  di  due
processi  ermeneutici  paralleli,  riguardanti,  da   un   lato,   le
disposizioni che  determinano  l'oggetto,  i  principi  e  i  criteri
direttivi indicati dalla  legge  di  delegazione  e,  dall'altro,  le
disposizioni stabilite dal legislatore delegato, da interpretarsi nel
significato compatibile con i principi e i  criteri  direttivi  della
delega.  Il  che,  se  porta  a  ritenere   del   tutto   fisiologica
quell'attivita' normativa di completamento e  sviluppo  delle  scelte
del delegante, circoscrive, d'altra parte, il vizio  in  discorso  ai
casi di dilatazione dell'oggetto indicato dalla legge di delega, fino
all'estremo di ricomprendere in esso materie che  ne  erano  escluse»
(sentenza n. 212 del 2018; in senso analogo, ex plurimis, sentenze n.
194 del 2015, n. 229, n. 182 e n. 50 del 2014, n. 98 del 2008). 
    In  questa  prospettiva,  neppure  il  silenzio  del  legislatore
delegante su uno specifico tema impedisce al legislatore delegato  di
disciplinarlo  (sentenze  n.  47  del  2014  e  n.  134  del   2013),
trattandosi in tal caso di verificare che le scelte  di  quest'ultimo
non siano in contrasto con gli indirizzi generali della legge  delega
(sentenze n. 229 del 2014, n. 184 del 2013, n. 272 del 2012,  n.  230
del 2010 e n. 341 del 2007; ordinanza n. 231 del 2009). 
    4.3.- Nella specie, dalla relazione allo schema del d.lgs.  n.  8
del 2016 emerge come il legislatore  delegato  si  sia  espressamente
posto il problema di stabilire se l'assenza, nella legge  delega,  di
riferimenti alla normativa transitoria  dovesse  essere  interpretata
come indice della volonta' del legislatore delegante di lasciare  che
la sorte dei fatti pregressi fosse regolata dagli artt. 2 cod. pen. e
1 della legge n. 689 del 1981, con il risultato di renderli non  piu'
sanzionabili, conformemente a quanto affermato  dalle  sezioni  unite
penali della Corte di cassazione. 
    Tale ipotesi interpretativa e'  stata,  peraltro,  scartata  alla
luce di tre argomenti: la contrarieta'  di  un  simile  assetto  alle
esigenze  sostanziali  di  tutela  e  di  parita'   di   trattamento;
l'omogeneita' tra  l'illecito  penale  e  l'illecito  amministrativo,
predicata dalla piu' recente giurisprudenza  costituzionale,  atta  a
rendere operante, nel caso  di  loro  successione,  il  principio  di
retroattivita' della lex mitior; la circostanza che il  silenzio  del
legislatore delegante non assumesse un significato univoco, stante la
disciplina   transitoria   presente   in   altri   provvedimenti   di
depenalizzazione. 
    Il convincimento espresso dal legislatore delegato e'  meritevole
di avallo. Le disposizioni transitorie licenziate dal Governo,  sulla
scia dei precedenti legislativi, non contrastano  con  gli  indirizzi
generali della legge  delega:  esse  costituiscono,  all'opposto,  un
coerente sviluppo e completamento delle  scelte  del  delegante.  Per
quanto  dianzi  osservato,  evitare  che  si  produca  una   completa
impunita' dei fatti pregressi risponde alla logica  degli  interventi
di depenalizzazione, trattandosi di esito contrario alla ratio legis,
che e' quella di modificare in senso (tendenzialmente) mitigativo - e
non gia' di eliminare - la sanzione per un fatto che resta,  comunque
sia, illecito. 
    La conclusione trova conforto, d'altra parte,  anche  nei  pareri
espressi dalle commissioni parlamentari sullo schema di decreto. Come
piu' volte rilevato da questa  Corte,  il  parere  delle  Commissioni
parlamentari  non  e'   vincolante,   ne'   esprime   interpretazioni
autentiche della legge delega, ma costituisce pur sempre elemento che
contribuisce alla corretta esegesi di quest'ultima (sentenze  n.  127
del 2017 e n. 250 del 2016; analogamente, sentenze n. 79 del  2019  e
n. 47 del 2014). 
    Nella specie, mentre la Commissione giustizia  del  Senato  della
Repubblica nulla ha eccepito sulle norme transitorie in discussione -
benche' il problema del loro raccordo con  la  legge  di  delegazione
fosse stato specificamente  posto  in  evidenza  dal  Governo  -,  la
Commissione  giustizia  della  Camera  dei  deputati  ha  addirittura
suggerito modifiche intese a migliorare la formulazione  delle  norme
stesse  sul  piano  tecnico:  dando  mostra,  cosi',   di   ritenerle
pienamente comprese nella delega. 
    Di qui, dunque, l'infondatezza della questione. 
    5.- Il rimettente denuncia, in secondo luogo, la  violazione  del
principio di irretroattivita' della norma penale sfavorevole, sancito
dall'art. 25, secondo comma, Cost. e dall'art. 7  CEDU,  quale  norma
interposta rispetto all'art. 117, primo comma, Cost. 
    5.1.- Secondo il giudice a quo, entrambi i  parametri  evocati  -
quello convenzionale e quello costituzionale -  sarebbero  pertinenti
alla fattispecie. 
    Da  un  lato,  infatti,  la  sanzione  amministrativa  pecuniaria
prevista dal d.lgs. n. 8 del 2016  per  la  guida  senza  patente  si
connoterebbe come  sostanzialmente  penale  alla  luce  dei  "criteri
Engel", elaborati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo  al  fine
di  perimetrare  il  campo  applicativo  degli  artt.  6  e  7  della
Convenzione. La sanzione e', infatti, rivolta  alla  generalita'  dei
consociati;  ha  una  finalita'  general-preventiva,   e   non   gia'
riparatoria;  e'  posta  a  tutela  di  interessi  costituzionalmente
rilevanti, quali la  pubblica  sicurezza  e  l'incolumita'  pubblica;
risulta, infine, di significativa gravita'. 
    Dall'altro lato, poi, la  giurisprudenza  costituzionale  avrebbe
chiarito che il principio dell'irretroattivita'  enunciato  dall'art.
25, secondo comma, Cost. deve ritenersi valevole in rapporto non alla
sola materia penale in  senso  stretto,  ma  alla  generalita'  delle
misure a carattere punitivo-afflittivo. 
    Le  norme  censurate  non  sarebbero,  tuttavia,  rispettose  del
principio in questione. Nonostante l'accorgimento adottato  nell'art.
8, comma 3, del d.lgs. n. 8  del  2016,  la  disposta  retroattivita'
delle sanzioni amministrative di nuovo conio avrebbe  comportato  una
modifica in senso peggiorativo  del  trattamento  della  guida  senza
patente, rispetto a quello prefigurato dalla legge vigente  al  tempo
della commissione del  fatto.  In  ambito  penale,  la  vecchia  pena
dell'ammenda poteva essere, infatti, neutralizzata tramite una  serie
di istituti, atti a determinare l'estinzione del reato o della  pena,
o a escludere la punibilita': istituti che non trovano corrispondenza
in rapporto alla sanzione amministrativa, la cui  concreta  incidenza
sul patrimonio dell'autore  della  violazione  risulterebbe,  dunque,
sicuramente maggiore. 
    5.2.- In via preliminare, va  rilevato  che,  con  riguardo  alla
censura in esame, non ricorre la ragione che ha indotto questa  Corte
a dichiarare inammissibile, con la sentenza  n.  109  del  2017,  una
questione analoga, relativa alle stesse norme, ma che vedeva  evocato
come parametro il solo art. 25 Cost. 
    In quell'occasione, movendo dalla premessa che l'art. 25 Cost. si
applichi unicamente alla materia penale, il giudice rimettente  aveva
evocato i "criteri  Engel"  per  estendere  la  norma  costituzionale
interna alle sanzioni amministrative, anziche' utilizzarli  solo  per
dedurre una violazione dell'art. 7  CEDU  e  quindi,  indirettamente,
dell'art. 117, primo comma, Cost. Di qui, dunque, la declaratoria  di
inammissibilita' della questione, per contraddittorieta' del percorso
argomentativo che la supportava. 
    Analoga contraddizione non e' ravvisabile nell'odierno frangente. 
    Il Tribunale di Siracusa, da un lato, evoca come parametro  anche
l'art.   117,   primo   comma,   Cost.;   dall'altro,   richiama   la
giurisprudenza di questa Corte - allo stato, come si dira',  costante
-  secondo  la  quale  il  principio  di  irretroattivita'  in  peius
stabilito dall'art. 25, secondo comma, Cost. si  applica  anche  alle
sanzioni amministrative a carattere punitivo. 
    5.3.- Le odierne questioni sono, tuttavia, inammissibili per  una
diversa ragione. 
    Al riguardo, giova ricordare  come,  per  un  lungo  periodo,  la
previsione  dell'applicazione  retroattiva  della  nuova   disciplina
sanzionatoria amministrativa, solitamente presente nei  provvedimenti
di depenalizzazione, non avesse suscitato  particolari  problemi  dal
punto  di   vista   costituzionale.   Predominava,   infatti,   nella
giurisprudenza di questa Corte, l'orientamento in forza del quale  le
garanzie previste dall'art. 25 Cost. - compresa quella del divieto di
retroattivita' sfavorevole - dovevano ritenersi  limitate  alla  sola
materia penale,  non  risultando  percio'  riferibili  alle  sanzioni
amministrative, ancorche' frutto di interventi  di  depenalizzazione,
il  cui  statuto  garantistico  doveva  essere  ricavato   da   altre
disposizioni, quali gli artt. 23 e 97 Cost. (con  specifico  riguardo
al principio di irretroattivita', sentenza  n.  68  del  1984;  sotto
altri profili, sentenze n. 356 del 1995, n. 118 del 1994 e n. 447 del
1988; ordinanze n. 150 del 2002, n. 159 del 1994 e n. 250 del 1992). 
    Il principio di irretroattivita' delle  sanzioni  amministrative,
in  quanto  stabilito  solo  a  livello  di  legislazione   ordinaria
dall'art. 1 della legge n.  689  del  1981,  avrebbe  potuto  essere,
pertanto, all'occorrenza derogato dal legislatore. Prospettiva  nella
quale  non  sembrava  assumere   particolare   risalto,   sul   piano
costituzionale, l'eventualita' che la disciplina transitoria  di  cui
si va discorrendo potesse determinare, in concreto, un  peggioramento
del trattamento sanzionatorio dell'autore del  fatto  pregresso  (nel
senso della manifesta infondatezza, per inconferenza  del  parametro,
di  una  questione  di  legittimita'  costituzionale  strutturalmente
simile alle odierne, concernente proprio il trattamento sanzionatorio
della guida senza patente, ordinanza n. 150 del 2002). 
    5.4.- A partire dalla sentenza n. 196 del 2010, questa Corte  ha,
tuttavia, riconosciuto che il duplice divieto insito nella previsione
dall'art. 25, secondo comma, Cost. - di applicazione  retroattiva  di
una legge che incrimini un fatto in precedenza penalmente irrilevante
e  di  applicazione  retroattiva  di  una  legge  che  punisca   piu'
severamente un fatto gia' precedentemente  incriminato  (sentenza  n.
223 del 2018) - si presta ad essere esteso, data l'ampiezza della sua
formulazione («[n]essuno puo' essere punito [...]»),  alle  misure  a
carattere   punitivo-afflittivo,   anche    se    qualificate    come
amministrative. Cio', in assonanza  con  le  indicazioni  provenienti
dalla giurisprudenza  della  Corte  europea  dei  diritti  dell'uomo,
riguardo alla nozione di «materia penale» agli  effetti  dell'art.  7
CEDU: indicazioni a loro  volta  suscettibili  di  assumere  autonomo
rilievo costituzionale interno attraverso la  "mediazione"  dell'art.
117, primo comma, Cost. 
    Anche rispetto alle sanzioni amministrative a carattere  punitivo
«si impone infatti la medesima esigenza, di cui  tradizionalmente  si
fa carico il sistema penale in senso stretto, di non  sorprendere  la
persona con una sanzione non prevedibile al momento della commissione
del fatto»  (sentenza  n.  223  del  2018;  sulla  riferibilita'  del
principio di irretroattivita', stabilito dall'art. 25, secondo comma,
Cost., alle sanzioni amministrative a carattere  punitivo,  altresi',
sentenze  n.  68  del  2017  e  n.  104  del  2014;  e,   a   livello
argomentativo, sentenze n. 112 del 2019 e n. 121 del 2018;  ordinanza
n. 117 del 2019). 
    5.5.- In questo nuovo panorama,  e'  emerso  quindi  il  problema
della  legittimita'  della  normativa  transitoria   collegata   agli
interventi di depenalizzazione, in ragione della possibilita' che  la
prevista applicazione retroattiva delle nuove sanzioni amministrative
determini una modifica in peius  del  trattamento  sanzionatorio  del
fatto. 
    Occupandosi  del  tema  in   rapporto   ad   altra   ipotesi   di
depenalizzazione, attinente specificamente al settore degli abusi  di
mercato, questa Corte ha rilevato che,  nel  caso  particolare  della
successione della norma  sanzionatoria  amministrativa  a  una  norma
penale,  la  previsione  dell'applicazione  retroattiva  delle  nuove
sanzioni e' di solito compatibile con  la  Costituzione.  Normalmente
essa implica, infatti, l'applicazione di  un  trattamento,  non  gia'
piu' severo, ma piu' mite di quello previsto al momento del fatto. La
sanzione  penale  si  caratterizza,  infatti,  «sempre  per  la   sua
incidenza, attuale o potenziale, sul bene  della  liberta'  personale
(la stessa pena pecuniaria potendo  essere  convertita,  in  caso  di
mancata esecuzione, in sanzioni limitative della  liberta'  personale
stessa), incidenza che e', invece, sempre  esclusa  per  la  sanzione
amministrativa». La pena possiede, inoltre, «un connotato speciale di
stigmatizzazione,  sul   piano   etico-sociale,   del   comportamento
illecito, che difetta alla sanzione amministrativa» (sentenza n.  223
del 2018). 
    La presunzione di maggior favore  del  trattamento  sanzionatorio
amministrativo, sottesa alla  disciplina  transitoria  in  questione,
deve intendersi, tuttavia, come meramente relativa, rimanendo  aperta
la possibilita' di dimostrare che il nuovo trattamento  sanzionatorio
amministrativo previsto dalla legge di depenalizzazione - considerato
nel suo complesso (sentenza n. 68 del 2017)  -  risulta  in  concreto
piu'  gravoso  di  quello  previgente:   ipotesi   nella   quale   la
disposizione transitoria che ne preveda l'indefettibile  applicazione
ai fatti pregressi verrebbe a porsi in contrasto con  gli  artt.  25,
secondo comma, e 117, primo comma, Cost. (sentenza n. 223 del 2018). 
    In quest'ottica, spetta peraltro al giudice a quo il  compito  di
«accertare e adeguatamente motivare» (sentenza n. 68 del 2017), «caso
per caso» (sentenza n. 223 del 2018), la sussistenza della condizione
dianzi  indicata:  rimanendo,  in  difetto,  la  questione  sollevata
inammissibile (sentenza n. 68 del 2017). 
    5.6.- L'onere ora indicato non risulta  convenientemente  assolto
dall'odierno rimettente. 
    Nel sostenere che la disciplina censurata avrebbe  peggiorato  il
trattamento sanzionatorio della  guida  senza  patente,  malgrado  il
limite quantitativo posto dall'art. 8, comma 3, del d.lgs. n.  8  del
2016,  il  Tribunale  siciliano  attribuisce  decisivo  rilievo  alla
circostanza che la  vecchia  pena  dell'ammenda,  diversamente  dalla
nuova   sanzione    amministrativa    pecuniaria,    poteva    essere
"neutralizzata" tramite  una  serie  di  istituti,  atti  a  produrre
l'estinzione del reato o della pena o la non punibilita' dell'agente:
quali, in specie, la sospensione  del  procedimento  con  messa  alla
prova,  la  sospensione  condizionale,  l'affidamento  in  prova   al
servizio sociale e l'esclusione  della  punibilita'  per  particolare
tenuita' del fatto. 
    Il giudice a quo non si premura,  pero',  di  verificare  se  gli
istituti richiamati fossero concretamente  applicabili  nel  caso  di
specie. 
    Non sembra potesse esserlo la sospensione  del  procedimento  con
messa alla prova (il cui esito positivo estingue il  reato,  a  norma
dell'art.  168-ter  cod.  pen.).  Dall'ordinanza  di  rimessione  non
consta, infatti, che l'imputato abbia presentato  alcuna  istanza  di
messa  alla  prova  nel  termine  prescritto   (ossia   prima   della
dichiarazione  di   apertura   del   dibattimento,   trattandosi   di
procedimento a citazione diretta: art. 464-bis, comma 2,  cod.  proc.
pen.). 
    Eccentrico appare, per altro verso, il  riferimento  all'istituto
dell'affidamento in prova al servizio sociale (il cui esito  positivo
estingue la pena ai sensi dell'art. 47,  comma  12,  della  legge  26
luglio 1975, n. 354, recante «Norme sull'ordinamento penitenziario  e
sulla  esecuzione  delle  misure   privative   e   limitative   della
liberta'»),  trattandosi  di  misura  alternativa  alla   detenzione:
dunque, di per se' inapplicabile in rapporto a un reato punito con la
sola ammenda, quale quello di cui si discute. 
    Il giudice a quo non precisa, ancora, se nel  caso  di  specie  -
concernente la guida senza patente di un motociclo da  parte  di  una
persona sottoposta, in quel momento, alla misura di prevenzione della
sorveglianza speciale - vi fossero concreti elementi per ritenere  il
fatto non punibile in ragione della  sua  particolare  tenuita',  nei
termini indicati dall'art. 131-bis cod. pen. 
    Neppure, infine, il  rimettente  specifica  se  l'imputato  fosse
concretamente in grado di fruire della sospensione condizionale della
pena, avuto  riguardo  all'assenza  di  precedenti  ostativi  e  alla
possibilita' di formulare una prognosi favorevole riguardo  alla  sua
astensione dalla futura commissione di ulteriori reati. 
    A prescindere, quindi,  da  ogni  altro  possibile  rilievo,  sia
riguardo  all'effettiva  validita'  della  tesi  del  giudice  a  quo
(secondo cui una sanzione amministrativa pecuniaria sarebbe, in  ogni
caso, deteriore rispetto  a  una  pena  pecuniaria  di  pari  importo
condizionalmente sospendibile o altrimenti neutralizzabile),  sia  in
ordine alla coerenza con il suo percorso argomentativo del  risultato
che conseguirebbe alla richiesta ablazione, pura  e  semplice,  delle
norme censurate (la sottrazione a  ogni  sanzione  degli  autori  dei
fatti anteriori), il riscontrato difetto  di  motivazione  sui  punti
considerati  preclude  lo  scrutinio  di  merito   delle   questioni,
rendendole inammissibili. 
      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    1)  dichiara   non   fondata   la   questione   di   legittimita'
costituzionale degli artt. 8, commi 1 e 3, e 9, comma 1, del  decreto
legislativo 15  gennaio  2016,  n.  8  (Disposizioni  in  materia  di
depenalizzazione, a norma dell'articolo 2, comma 2,  della  legge  28
aprile 2014, n. 67), sollevata,  in  riferimento  all'art.  76  della
Costituzione, dal Tribunale ordinario  di  Siracusa  con  l'ordinanza
indicata in epigrafe; 
    2)  dichiara   inammissibili   le   questioni   di   legittimita'
costituzionale degli artt. 8, commi 1 e 3, e 9, comma 1,  del  d.lgs.
n. 8 del 2016, sollevate,  in  riferimento  agli  artt.  25,  secondo
comma, e 117, primo  comma,  della  Costituzione  -  quest'ultimo  in
relazione all'art.  7  della  Convenzione  per  la  salvaguardia  dei
diritti dell'uomo e delle liberta'  fondamentali  (CEDU),  firmata  a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e  resa  esecutiva  con  legge  4
agosto 1955, n.  848  -  dal  Tribunale  ordinario  di  Siracusa  con
l'ordinanza indicata in epigrafe. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2020. 
 
                                F.to: 
                     Marta CARTABIA, Presidente 
                      Franco MODUGNO, Redattore 
                     Roberto MILANA, Cancelliere 
 
    Depositata in Cancelleria il 20 maggio 2020. 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                        F.to: Roberto MILANA