L’EFFICACIA <<TRAVOLGENTE>> DELLA DISCIPLINA SATELLITE SULL’ILVA.

Il caso Taranto

Pierluigi Galasso

1. Premessa

La questione Ilva di Taranto costituisce ad oggi un coacervo di problemi complessi ancora irrisolti, talmente intricati tra loro e così profondamente radicati nel territorio ionico da rendere necessaria la creazione di un vero e proprio “diritto satellite”, che discostandosi dalle norme comuni, costituisce (forse – n.d.r.) l’unico strumento in grado di coniugare diritto all’ambiente, tutela della salute, diritto al lavoro ed esigenze produttive con il minor sacrificio possibile di una situazione in danno delle altre. Lo sforzo degli operatori del diritto che si sono sinora affacciati alla vicenda Ilva è stato quella di trovare, con non poche difficoltà, una soluzione nel senso ora prospettato.

Nel caso in esame la richiesta di Ilva di proroga dell’autorizzazione alla coltivazione della cava, con ampliamento del piano di coltivazione, da colmare con i residui della produzione siderurgica, incontra il parere negativo di VIA del limitrofo comune di Statte che si esprime sfavorevolmente su tale progetto in considerazione di elevati livelli di contaminazione del sito e dell’incompatibilità urbanistica dello stesso. Il TAR Lecce prima ed il Consiglio di Stato, poi, investiti dell’impugnativa di tale provvedimento negativo, nell’esaminare la problematica sono giunti a soluzioni contrapposte nella delibazione cautelare.

2. Il caso

La società Ilva s.p.a. in amministrazione straordinaria era titolare di un’autorizzazione ventennale all’attività estrattiva di calcare nella cava in località Mater Gratiae nel Comune di Statte giusta Decreto dell’Assessore regionale all’Industria del 5/2/1990; visto l’approssimarsi della scadenza del termine in parola nel luglio del 2010 ha presentato all’Ente Regione un’istanza di proroga dell’autorizzazione mineraria, domandando, altresì, l’ampliamento del piano di coltivazione della cava all’interno delle aree già a ciò destinate; a tal fine ha richiesto al Comune di Statte l’espressione del parere di compatibilità ambientale, trattandosi di attività sottoposta a V.I.A.. Nelle more di tale procedimento la Società ha, altresì, presentato un progetto di recupero ambientale della cava stessa consistente nel cd. “ritombamento” delle aree escavate con i residui ferrosi della produzione siderurgica del vicino stabilimento (progetto poi approvato ex lege con il D.L. n. 1/2015 (cd. decreto “salva Ilva”).

Tralasciando le vicissitudini procedimentali e giudiziarie medio tempore intervenute nella vicenda, il Comune di Statte con determinazione dirigenziale n. 247 del 15/3/2017 ha espresso un giudizio negativo sulla compatibilità ambientale dell’intero progetto, sia per le aree già in esercizio sia per quelle investite dal chiesto ampliamento, sotto molteplici ragioni; tra queste, per quel che rileva in codesta analisi, vi erano gli elevati livelli di contaminazione emersi in altro procedimento amministrativo e la pretesa incompatibilità del progetto con la destinazione urbanistica del sito (in quanto le n.t.a. del piano urbanistico generale del civico ente escludevano per i contesti rurali a prevalente valore ambientale e paesaggistico l’ampliamento di cave e discariche, consentendo, invece, per le cave già in esercizio l’attività sino alla scadenza dell’autorizzazione salvo proroghe e comunque nei limiti dei volumi già autorizzati). Tale determina veniva impugnata dalla società innanzi al T.A.R. Puglia, sez. Lecce. Nel mentre, con successivo provvedimento dirigenziale del 7/4/2017 il Comune avviava il riesame del diniego in ragione delle risultanze di altro procedimento amministrativo (quello di analisi dei rischi di cui al Piano di caratterizzazione sulle aree esterne al perimetro del SIN), e con determina n. 388 del 26/4/2017, il Comune confermava la valutazione negativa sulla proroga dell’autorizzazione per le aree interessate dalla richiesta di ampliamento alla coltivazione, facendo invece salve quelle già in esercizio, ma subordinandole ad una serie di prescrizioni. Anche tale provvedimento veniva impugnato da ILVA dinanzi al TAR sotto molteplici profili di illegittimità con richiesta di adozione di misure cautelari. Ed infatti, la società deduceva la violazione di norme della L. n. 241/1990, del Codice dell’Ambiente, della Legge regionale in materia di V.I.A., di tutti i cd. Decreti “salva Ilva” sinora adottati, dell’art. 191 del T.F.U.E., dell’art. 50 del T.U.E.L. nonché delle stesse n.t.a del P.U.G. del Comune di Statte ritenendo illegittimo il diniego opposto dal civico Ente, in quanto l’intervento sarebbe stato ex lege autorizzato dal D.L. n. 1/2015 (cd decreto Salva Ilva). Secondo la ricorrente, infatti, l’art. 4, comma 2 del D.L. n. 1/2015 ora citato, modificando l’art. 12, comma 6, del D.L. n. 101/2013 (altro decreto salva Ilva), avrebbe l’approvato le modalità di gestione e smaltimento dei rifiuti del ciclo produttivo del siderurgico presentate dal sub commissario nominato ex art. 1 del D.L. n. 61/2013, il quale per l’appunto, autorizzava il progetto di recupero ambientale della cava nella procedura per il rinnovo dell’autorizzazione alla coltivazione; pertanto a dire della società ricorrente, il Comune di Statte non avrebbe mai potuto estendere la valutazione di impatto ambientale all’attività di recupero della cava ed alle modalità di gestione dei rifiuti, avendo queste ultime una copertura legislativa. Inoltre, sempre l’art. 4, comma 2 sopra citato avrebbe approvato il suddetto recupero ambientale tanto per le aree già in esercizio quanto per quelle oggetto dell’ampliamento, in quanto il ricolmamento dei vuoti di cava sarebbe potuto avvenire, logicamente prima che giuridicamente, solo dopo l’estrazione del calcare dovendosi necessariamente “liberare spazio utile” alla collocazione dei residui ferrosi. Pertanto, essendo tale attività autorizzata ex lege, il P.U.G. del Comune non avrebbe mai potuto essere di ostacolo a tale progetto, non potendo lo strumento urbanistico derogare ad una norma gerarchicamente superiore nella scala delle fonti.

3. L’ordinanza del TAR Puglia, Lecce, sez. III, 31 maggio 2017, n. 276.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sez. di Lecce, investito della questione sotto il profilo cautelare ritiene che le doglianze spiegate da ILVA non appaiono assistite dal fumus boni iuris in considerazione della destinazione urbanistica dell’area in questione trattandosi di un contesto rurale a prevalente valore ambientale e paesaggistico (considerata la vicinanza al parco naturale “Terra delle Gravine”, definito come sito SIC e ZPS dall’Unione Europea in base alle Direttive n. 79/409/CEE e n.92/43/CEE, cd., rispettivamente, “Direttiva Uccelli” e “Direttiva Habitat”). Ritiene, inoltre il G.A. che nella domanda di parte ricorrente difetti il requisito del fumus in considerazione dell’accertato stato di inquinamento dei suoli interessati e, soprattutto, della discrezionalità del Comune in tema di rilascio della V.I.A., nonostante la presunta “copertura” legislativa del decreto Salva Ilva n. 1/2015 invocata dall’interponente società ma che, a dire del Collegio, approverebbe unicamente le modalità di gestione e smaltimento dei rifiuti e il recupero dei residui della produzione industriale e non già l’attività estrattiva, di competenza regionale previa V.I.A. comunale. Alla luce delle suesposte considerazioni il T.A.R. Puglia, sez. di Lecce ha rigettato la richiesta cautelare di Ilva.

4. L’appello avverso l’ordinanza del T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, n. 276/2017

Stante l’esito negativo espresso dai Giudici amministrativi salentini, l’Ilva ha interposto appello avverso la prefata ordinanza cautelare deducendo tra i motivi di gravame, la violazione dell’art. 31, comma 3 del Codice del processo amministrativo, per non avere il TAR Lecce condannato il Comune all’adozione del provvedimento favorevole di V.I.A. nonostante quest’ultimo non avesse più margini di discrezionalità in tale attività valutativa; più in particolare l’appellante società ritiene che l’art. 4 del più volte citato Decreto salva Ilva n. 1/2015 avrebbe approvato la parte di progetto relativa al recupero ambientale della cava, esaurendo così qualunque discrezionalità valutativa del Comune di Stante pur rimanendo lo stesso progetto sottoposto alla procedura di V.I.A. di competenza comunale. Inoltre, l’Ilva ribadisce il nesso logico prima che giuridico a tale autorizzazione posto che, se per il recupero dei vuoti di cava era necessario il preventivo scavo, allora l’autorizzazione al ricolmamento doveva “ricoprire” logicamente anche la presupposta attività estrattiva. E dunque l’attività era da ritenersi vincolata. Men che mai, poi, l’Ente avrebbe potuto procedere al riesame del procedimento di V.I.A. sulla base delle risultanze di altro procedimento amministrativo (si ricordi, quello di analisi dei rischi di cui al Piano di caratterizzazione sulle aree esterne al perimetro del SIN) per reiterare il proprio diniego, giacché, in ragione di tale vincolatività, avrebbe dovuto attenersi alle risultanze delle conferenze di servizi del medesimo procedimento di V.I.A.. Dunque, secondo la tesi dell’interponente società, il TAR pugliese avrebbe errato nel rigettare la tutela cautelare sulla scorta del discrezionalità in capo al Comune nel corso del procedimento de quo.

5. L’ordinanza del Consiglio di Stato, sez. IV, 7 luglio 2017, n. 2879

Il Consiglio di Stato, posto innanzi alla questione, non sposa la tesi del Giudice di primo grado e riforma l’impugnata ordinanza. Reputa, infatti, la domanda di Ilva assistita dal requisito del fumus sulla scorta delle seguenti considerazioni: in primis, per quanto attiene al parere negativo di V.I.A. sull’ampliamento del piano di coltivazione, pone l’accento sull’utilizzo da parte del Comune di elementi probatori raccolti in altro diverso procedimento (id est un nuovo studio di impatto ambientale alla luce dei dati emersi durante il procedimento per la caratterizzazione dell’area vasta), nonché predica la compatibilità urbanistica dell’intervento sia in ragione della rappresentazione grafica della cava allegata al progetto di recupero sia in considerazione delle disposizioni di principio di cui al D.L. n. 61/2013 (altro decreto Salva Ilva); in secundis quanto alla proroga della concessione mineraria per le aree già in uso, ritiene che l’adozione di prescrizioni per il recupero ambientale, che eccedono l’accertamento di compatibilità dell’attività estrattiva, vada considerata alla luce di quanto disposto dal D.L. n. 1/2015 che ha approvato il piano di smaltimento rifiuti e recupero ambientale proposto dal sub commissario al fine di garantire la continuità dello stabilimento ritenuto di interesse strategico nazionale ex D.L. n. 247/2012; il tutto anche alla luce del D.P.C.M. 14 marzo 2014 che, approvando il Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria, a norma dell’articolo 1, commi 5 e 7, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 89, costituisce il punto di equilibrio di tutti gli intessi in gioco nella vicenda Ilva, contenendo tutte le prescrizioni per la messa in sicurezza ed il ripristino ambientale.

Quanto al profilo di danno, il G.A. capitolino considera la domanda cautelare assistita anche da tale elemento poiché, in considerazione dell’esaurimento oramai prossimo dello spazio disponibile per lo stoccaggio dei residui ferrosi, la prosecuzione dell’attività estrattiva risulta essere l’unico strumento nell’immediato fattibile per consentire tale deposito, evitando così interruzioni nella produzione di un impianto di rilevanza strategico nazionale, fermo restando, però, l’invito all’azienda a valutare soluzioni alternative allo stoccaggio in cava.

6. Analisi delle soluzioni prospettate dai GG.AA. e conclusioni.

Come si è già detto in premessa, la vicenda Ilva di Taranto costituisce oggi un “nodo gordiano”, una matassa quasi inestricabile di problemi e criticità tra loro talmente intricate ed ramificate nel territorio che appare a dir poco impossibile approcciarsi ad una questione senza sfociare inevitabilmente in un’altra¹. Tale complessità si riverbera in una summa di decreti legge, provvedimenti amministrativi, sentenze dei tribunali tanto da creare un vero e proprio “diritto satellite”² del caso Ilva che sottopone gli operatori del diritto, siano essi avvocati, magistrati o pubbliche amministrazioni, ad uno sforzo non indifferente per riuscire a smussare i punti di attrito tra i procedimenti tra loro interferenti, salvaguardando, al contempo, insieme ed unitariamente, i “beni” della salute, dell’ambiente e del lavoro e delle esigenze produttive, senza che una sola di tali situazioni possa essere pregiudicata a danno delle altre.

Anche nel caso di specie può cogliersi tale difficoltà giacché i Giudici amministrativi nel dirimere la questione al loro esame sono giunti a conclusioni tra loro diametralmente opposte.

Ad un’attenta disamina del caso di specie non saranno sfuggiti al lettore i molteplici procedimenti amministrativi in “conflitto” (proroghe di autorizzazioni minerarie su aree già in esercizio e relativi progetti di ampliamento del piano di coltivazione, procedimenti relativi allo smaltimento dei rifiuti, procedimenti di V.I.A., procedimenti per la caratterizzazione dell’area vasta, procedimenti di riesame ed “interferenze” tra i risultati degli stessi procedimenti) sui quali aleggiano gli interventi del Legislatore nazionale volto a fornire un “cappello” di legittimità a situazioni divenute, in base alle disposizioni vigenti in tema di ambiente e salute, oramai, “illecite”.

Come si è detto, le soluzioni offerte dai Giudici amministrativi nel dipanare tale matassa sono state diametralmente opposte, dettate, a sommesso avviso dello scrivente, dall’angolazione prospettica con cui è stato esaminato il problema.

Ed infatti, il T.A.R. Puglia, Lecce, nel rigettare la domanda cautelare di Ilva, ha concentrato la propria attenzione sui procedimenti amministrati in essere ed ha tenuto distinto il procedimento di autorizzazione all’ampliamento del piano di coltivazione della cava da quello di recupero ambientale della stessa, togliendo al primo il manto autorizzatorio del decreto Salva Ilva n. 1/2015, a gran voce invocato dalla società. Ritiene, infatti il G.A. salentino che tale decreto non abbia una valenza tale da coprire e, dunque, autorizzare ogni attività del siderurgico nella vicenda, ma la sua portata debba, invece, ricondursi esclusivamente alla modalità di gestione e smaltimento dei rifiuti, che per nulla attiene all’attività estrattiva. Conseguentemente, il procedimento di V.I.A. comunale sul chiesto ampliamento del piano di coltivazione, non avrebbe potuto essere condizionato dall’intervento del Legislatore, permanendo, invece, in capo all’Ente la discrezionalità connaturata al procedimento in parola. Quindi, l’Ente civico legittimamente poteva, esprimersi negativamente sul chiesto ampliamento, non dovendosi ritenere lo stesso già autorizzato da una fonte di rango primario, così come pure poteva opporre nel procedimento in discussione la particolare destinazione urbanistica del sito non essendovi alcun conflitto tra lo strumento urbanistico e la fonte di rango primario del decreto; il suddetto vincolo non derogava ad alcuna scelta programmatica (il recupero ambientale della cava) operata dalla legge.

A ben vedere l’”analisi logica” della questione operata dal T.A.R. Lecce, scindendo sino ai minimi termini il problema dell’interferenza tra i procedimenti in essere, ha consentito di appurare la reale portata dell’autorizzazione insita nel decreto Salva Ilva, evitando che questa possa tracimare in procedimenti amministrativi diversi dai quelli per cui tale decreto è stato adottato. Difatti, la copiosa produzione normativa sul siderurgico tarantino viene spesso utilizzata come scudo per legittimare, in funzione di una logica di continuità dell’impresa, una serie di deroghe alle norme comuni consentendo la prosecuzione dell’attività produttiva pur in presenza di procedure inquinanti oggi inammissibili.

Tuttavia, se da un lato la tesi del TAR salentino consente di definire gli esatti confini e la portata della decretazione Ilva, dall’altro sbilancia il contemperamento degli intessi in gioco in favore del diritto alla salute e dell’interesse all’ambiente sacrificando le esigenze produttive dell’azienda, ostacolandone il piano di gestione dei rifiuti impedendo lo stoccaggio dei residui ferrosi.

Di diverso avviso è, invece, il Consiglio di Stato che sposa una tesi più pragmatica della vicenda partendo da presupposti logici prima che giuridici.

Ed infatti, il Giudice Amministrativo di secondo grado risale logicamente nella sequenza materiale delle attività disciplinate dai procedimenti amministrativi in discussione fornendo una soluzione empirica della vicenda; ritiene infatti che l’autorizzazione alla discarica presupponga logicamente uno spazio per lo stoccaggio dei residui ferrosi della produzione siderurgica, ma quest’ultimo verrebbe in essere solo a seguito delle attività di scavo nella cava; pertanto l’attività estrattiva costituirebbe il prodromo logico necessario per ampliare i vuoti di cava da colmarsi con i rifiuti. Alla luce di questa considerazione pratica, se il decreto n. 1/2015 ha approvato il piano di recupero ambientale della cava, e perché esso si realizzi è necessario il chiesto ampliamento, conseguentemente, secondo il G.A. capitolino quest’ultimo deve ritenersi implicitamente autorizzato proprio da detto decreto in ragione della necessaria presupposizione logica che lega le due attività. Ed ancora. tale ragionamento empirico consente al Giudice adito di superare anche la problematica della destinazione urbanistica dell’area ostativa del chiesto ampliamento; difatti se quest’ultimo risulta essere implicitamente autorizzato dal decreto n. 1/2015 più volte citato, allora le n.t.a. dello strumento urbanistico del Comune di Statte che vietano tale estensione del piano di coltivazione sarebbero in conflitto con una norma gerarchicamente superiore. Ma il Consiglio di Stato, lungi dallo spostare la questione sul piano della gerarchia delle fonti, ha preferito risolvere tale conflittualità appurando la compatibilità urbanistica dell’intervento sulla base della disamina dell’elaborato grafico allegato al progetto di recupero autorizzato con il decreto, con ciò sostanzialmente disapplicando lo strumento urbanistico in ragione di un soluzione più pratica della questione. Tuttavia si evidenzia che, se da un lato i Giudici di Palazzo Spada sembrerebbero preferire la logica produttiva a detrimento dell’interesse all’ambiente ed al diritto alla salute, ritenendo la soluzione dell’ampliamento del piano di coltivazione della cava come “nell’immediato, soluzione necessitata per la prosecuzione di un’attività di interesse strategico nazionale”³ dall’altro, con una raffinata tecnica redazionale, dimostrano di non restare insensibili alle istanze ambientali della terra ionica, invitando comunque l’azienda a valutare “ipotesi alternative di smaltimento e stoccaggio dei rifiuti del processo produttivo”⁴.

Orbene le opposte tesi dei due Giudici Amministrativi testimoniano la complessità della vicenda Ilva in cui la commistione di atti legislativi e provvedimenti amministrativi ha finito per creare un vero e proprio sottosistema del diritto⁵ in cui non è agevole muoversi fornendo soluzioni aprioristiche, ma occorre una concreta attività valutativa degli operatori del diritto nel singolo caso sottoposto al loro esame al fine di valutare la soluzione che meglio realizzi quel contemperamento degli interessi in gioco⁶.

Ebbene se l’ordinanza cautelare del TAR Lecce sembra essere dettata da una stretta logica procedimentale che ha finito per comprimente l’interesse alla produzione in nome di una rigorosa applicazione delle norme sul procedimento amministrativo, ben diverso è il principio ispiratore che muove i Giudici di Palazzo Spada; questi ultimi in un’ottica più convergente con i propositi del Legislatore di “salvare“ un impianto siderurgico di rilevanza strategica nazionale hanno improntato la propria motivazione focalizzandosi su aspetti materiali e pratici prima che giuridici. Il Giudice di seconda istanza, infatti ha scavalcato l’analisi del conflitto tra procedimenti in gioco supportando le proprie argomentazioni giuridiche su semplici ragionamenti deduttivi.

Tale decisione, seppur sfavorevole alle logiche di salvaguardia dell’ambiente e di tutela della salute, testimonia senz’ombra di dubbio l’impossibilità di trovare una regola generale nella vicenda Ilva, dovendosi, invece risolvere la questione caso per caso.

Ad avviso dello scrivente pregevole appare lo sforzo del TAR di prime cure di eliminare qualunque punto di frizione tra i procedimenti autorizzatori relativi all’ampliamento del piano di coltivazione ed al recupero ambientale, facendo, così, chiarezza sulla portata dei singoli procedimenti, al contempo cercando di limitare la portata invasiva delle autorizzazioni di cui alla decretazione d’urgenza dei Salva Ilva, spesso utilizzata quale strumento sanante di situazioni oramai compromesse. Di contro la logica empiristica della tesi del Consiglio di Stato appare più improntata a superare il caso concreto che non a sciogliere il “nodo gordiano” dell’annosa questione Ilva.

___________

^*  Contributo programmato nel CORSO DI FORMAZIONE DI ALTA SPECIALIZZAZIONE IN DIRITTO AMBIENTALE – Organizzato dall’Anf Taranto.  (Gli altri contributi sono in lavorazione editoriale e saranno pubblicati prossimamente).