PROPOSTE NORMATIVE PER L’ATTUAZIONE DELLA URBANISTICA CONTRATTATA.

Dalla perequazione urbanistica alla disciplina degli accordi pubblico-privato nel governo del territorio. Possibili evoluzioni della legge Reg. 30 Aprile 2019 n. 18.

Claudio Morelli – Gemma Negro

Riassunto: il clima globale sta cambiando ad opera dell’uomo. Numerose ricerche confermano che i nostri sistemi di consumo e produzione sono semplicemente insostenibili. Per conseguire un equilibrio a lungo termine siamo costretti a considerare l’ambiente, il clima, l’economia e la società come parti inscindibili della stessa entità. Negli ultimi 40 anni l’Europa ha attuato politiche intese ad affrontare problemi specifici, quali l’inquinamento atmosferico e idrico, raggiungendo talvolta notevoli risultati. Enormi risorse sono state messe a disposizione dall’Agenda 2030 che, in particolare, in Italia vede, attraverso il PNRR, l’affidamento agli enti e alle istituzioni locali, in primo luogo alle città e ai comuni, di grandi responsabilità nei processi di realizzazione degli investimenti previsti. L’elaborato si concentrerà su quegli che sono gli strumenti giuridico-urbanistici che potrebbero consentire alle Pubbliche Amministrazioni di meglio allocare le enormi risorse a loro disposizione, scongiurando la perdita di quella che si presenta come un’occasione più unica che rara per l’intero Paese, in particolare incentivando e valorizzando la partecipazione dei privati che pare essere l’unica arma per sopperire alle mancanze ataviche della macchina amministrativa italiana. Un focus particolare sarà posto sulla frammentarietà delle normative regionali e, in particolare, sulla legge Reg. 30 Aprile 2019 n. 18 della Regione Puglia, che disciplina le norme in materia di perequazione, compensazione urbanistica e contributo straordinario per la riduzione del suolo, e le possibili evoluzioni della stessa nel passaggio agli accordi pubblico – privato nel governo del territorio.

Abstract: the global climate is changing by man. Numerous studies confirm that our consumption and production systems are simply unsustainable. In order to achieve a long-term balance, we must consider the environment, the climate, the economy and society as inseparable parts of the same entity. Over the past 40 years, Europe has implemented policies to tackle specific problems, such as air and water pollution, and has achieved remarkable results, also. The 2030 Agenda has made many resources available. In Italy, the PNRR, entrusts local authorities and institutions, at first cities and municipalities, with great responsibilities in the processes of implementation of the planned investments. This report is focused on those that are the juridical-urbanistic instruments that could allow to the public administrations to better allocate the enormous resources at their disposal, avoiding the loss of what is presented as a unique opportunity for the entire Country. It is important to encourage and enhance the participation of private individuals, a chance to make up for the atavistic shortcomings of the Italian administrative machinery. A particular focus will be placed on the fragmentation of regional regulations, the Reg. Law 30 April 2019 n. 18 of the Apulia Region, which governs the rules on equalization, urban compensation and extraordinary contribution to the soil reduction, and on the possible evolution in the transition to public – private agreements in management of the territory.

SOMMARIO: 1. L’Ambiente nel PNRR: il principio del “Do No Significant Harm (DNSH)” e il ruolo delle città. 2. Perequazione urbanistica 3. La compensazione 4. Accordi pubblico privato 5. Evoluzione della legge regionale 30 aprile 2019 n. 18 5.1 Piani di Intervento 5.2 Piani Intercomunali 6. Conclusioni.

1. L’Ambiente nel PNRR: il principio del “Do No Significant Harm, DNSH” e il ruolo delle città.

   Al fine di conseguire gli obiettivi dell’UE definiti, in prima battuta nell’Accordo di Parigi, si è reso necessario un imponente piano di investimenti. L’Agenda 2030 per lo Sviluppo sostenibile è il programma d’azione per le persone, il pianeta e la prosperità sottoscritto il 25 settembre 2015 dall’Assemblea generale dell’Onu, ovvero dai governi dei 193 Paesi membri. Il suo cuore pulsante è rappresentato da 17 Obiettivi per lo Sviluppo sostenibile (Sustainable development goals, SDGs), inglobati in un grande programma d’azione che individua ben 169 target o traguardi.

   Il Principio del non arrecare danno significativo all’ambiente (“Do No Significant Harm, DNSH”) è l’elemento cardine per la valutazione degli interventi messi in campo dagli Stati. Il Regolamento UE 241/2021 (Dispositivo per la ripresa e la resilienza) all’art. 18 stabilisce che tutte le misure dei Piani nazionali per la ripresa e resilienza (PNRR), sia investimenti che riforme, debbano soddisfare tale principio. Detto vincolo si traduce in una valutazione (ex-ante, in itinere ed ex-post) di conformità degli interventi al cosiddetto principio del “Do No Significant Harm” (DNSH).

Il principio DNSH, declinato sui sei obiettivi ambientali definiti nell’ambito del sistema di tassonomia delle attività ecosostenibili, ha lo scopo di valutare se una misura possa o meno arrecare un danno ai sei obiettivi ambientali individuati nell’accordo di Parigi (Green Deal europeo).

L’Italia ha deciso di affidare, attraverso il PNRR, agli enti e alle istituzioni locali, in primo luogo alle città e ai comuni, grandi responsabilità nei processi di realizzazione degli investimenti previsti.

In particolare la seconda componente della Missione 5 ha ad oggetto le “Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore” e, la seconda area d’intervento prevede, tra l’altro, che ciascuno dei PUI (Piani Urbani Integrati) delle Città Metropolitane debba riguardare prioritariamente la realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici ottenuti attraverso la riqualificazione di spazi e strutture di proprietà pubblica.

“L’intervento Piani urbani integrati” è dedicato alle periferie delle Città Metropolitane e prevede una pianificazione urbanistica partecipata, con l’obiettivo di trasformare territori vulnerabili in città smart e sostenibili, limitando il consumo di suolo edificabile. Nelle aree metropolitane si potranno realizzare sinergie di pianificazione tra il Comune “principale” ed i Comuni limitrofi più piccoli con l’obiettivo di ricucire tessuto urbano ed extra-urbano, colmando deficit infrastrutturali e di mobilità.

Gli interventi potranno anche avvalersi della co-progettazione con il Terzo settore ai sensi dell’art. 55 decreto legislativo 3 luglio 2017 n.117 (Codice del Terzo settore, a norma dell’art.1, comma2, lettera b) legge 6 giugno 2016, n.106) e la partecipazione di investimenti privati nella misura fino al 30 per cento. Obiettivo primario è recuperare spazi urbani e aree già esistenti allo scopo di migliorare la qualità della vita promuovendo processi di partecipazione sociale e imprenditoriale. I progetti dovranno restituire alle comunità una identità attraverso la promozione di attività sociali, culturali ed economiche con particolare attenzione agli aspetti ambientali.

“Investimento 2.2.b Piani Urbani Integrati – Fondo di fondi della BEI” prevede una specifica dotazione finanziaria in favore di un Fondo Tematico dedicato al settore della rigenerazione urbana, da costituire nell’ambito del Fondo di fondi gestito dalla BEI. Il Fondo Tematico mira, in particolare, ad attrarre finanziamenti privati nei progetti di risanamento urbano; a promuovere lo sviluppo e l’attuazione di investimenti urbani a lungo termine; a sviluppare canali di prestito nuovi e alternativi, nonché modelli innovativi per i progetti di risanamento urbano, combinando le risorse del PNRR con risorse private; ad accelerare gli investimenti nel risanamento urbano, contribuendo anche agli obiettivi della transizione verde promuovendo una rigenerazione urbana sostenibile.

Il concetto di partecipazione del privato appare, quindi, fondamentale e trova i propri strumenti operativi, in particolare, nella perequazione urbanistica, nella compensazione e nella contrattazione pubblico-privato.

2. Perequazione Urbanistica

La Perequazione urbanistica è, secondo alcuni, una tecnica pianificatoria attraverso la quale si realizza l’equa distribuzione di costi/ vantaggi derivanti dalla pianificazione urbana (operazione posta in essere dalla Pubblica Amministrazione), secondo altri è un obiettivo, una finalità.

La perequazione urbanistica persegue l’equa distribuzione, tra i proprietari degli immobili interessati dagli interventi, dei diritti edificatori riconosciuti dalla pianificazione urbanistica e degli oneri derivanti dalla realizzazione delle dotazioni territoriali.

La legge fondamentale di riferimento del 1942, inizia ad essere obsoleta e non adeguata ai tempi, cosi l’istituto nazionale di Urbanistica, all’inizio degli anni novanta, promuove la svolta nella redazione dei piani urbanistici e inizia a proporre in via sperimentale agli enti locali la perequazione urbanistica. L’evidente scopo è quello di considerare in maniera unica l’area per raggiungere gli obbiettivi e di redistribuire vantaggi e svantaggi in misura equa tra tutti i comproprietari dell’area stessa. Un piccolo passo avanti è stato fatto con l’approvazione del D.L. n. 70/2013 (art. 5, comma 3) convertito in Legge n. 106/2011, che ha tipizzato il contratto del trasferimento delle cubature e volumetrie, ma si è trattato di un semplice recepimento di quanto la giurisprudenza aveva riconosciuto legittimo da anni.

L’obiettivo della perequazione urbanistica, è quello di trattare allo stesso modo tutti i proprietari immobiliari coinvolti dalla trasformazione urbanistica, e soprattutto rendere possibile il raggiungimento di un interesse comune che metta d’accordo pubblico e privato senza dover più ricorrere all’esproprio.

3. Compensazione

La compensazione è lo strumento attraverso il quale si persegue l’obiettivo della perequazione urbanistica e che permette di evitare l’esproprio per entrare in possesso delle aree necessarie alla realizzazione delle esigenze pubbliche. Uno strumento che permette di alleggerire il peso della scelta urbanistica, concedendo al proprietario del fondo sul quale l’Amministrazione intende eseguire opere pubbliche, la cessione gratuita e volontaria dell’area all’Ente Pubblico, dietro riconoscimento di un credito edilizio da spendere nel comune oppure ottenendo un’area in permuta.

Il credito edilizio è un diritto edificatorio, concesso per incentivare la riqualificazione dell’ambiente urbano e del paesaggio.

Interessante risulta anche la possibilità che viene data attraverso l’applicazione della  legge n. 308 del 2004 , che disciplina la compensazione traslativa nel caso in cui, per effetto di vincoli sopravvenuti diversi da quelli di natura urbanistica, non è più esercitabile il diritto di edificare già acquisito. In tali casi, è facoltà del titolare chiedere al Comune di esercitare il diritto in altra area di cui abbia la disponibilità. Anche in questo caso, per ottenere la traslazione del diritto, il privato deve cedere l’area a titolo gratuito al Comune.

4. Accordi Pubblico Privato

Negli ultimi tempi, il rapporto tra l’utilizzo della cosa pubblica e quella privata è cambiato. Se prima la distinzione tra una cosa appartenente ad un ente pubblico e una cosa appartenente ad un privato aveva un carattere forte e distinto, oggi questo concetto è in evoluzione.

Amministrare un ente pubblico significa curare gli interessi della vita pubblica di coloro che vivono all’interno di esso, e pertanto la cosa pubblica nel suo utilizzo va condivisa con il privato. Dalla gestione alla sua realizzazione, non bisogna avere paura di collaborare.

In questo momento storico economico molto complesso, con la guerra dei prezzi sulle materie prime, oggi più che mai per il bene della collettività, pubblico e privato devono collaborare e aiutarsi reciprocamente.

La cooperazione tra pubblico e privato aumenta l’efficacia degli interventi urbanistici, in quanto con il concorso delle risorse di proprietari privati si ipotizza un superiore livello di qualità nel raggiungimento degli obiettivi. Inoltre il concorso delle risorse private può rendere più efficiente l’investimento collettivo, soprattutto in una fase di scarsità di risorse a disposizione dell’investimento pubblico.

La giurisprudenza amministrativa si è espressa favorevolmente riguardo le convenzioni urbanistiche che disciplinano gli accordi tra privato e P.A., superando tutte le perplessità che in passato la dottrina nutriva sulla possibilità di questo tipo di accordo amministrativo, in quanto appariva inconcepibile che il potere amministrativo potesse essere oggetto di negoziazione.

Un primo passo in tal senso potrebbe essere fatto dai comuni, che in fase di redazione del P.U.G., hanno la possibilità di coinvolgere, nella stesura delle previsioni programmatiche, anche i privati con i quali è possibili trovare intese per realizzare le previsioni strutturali.

5. Evoluzione della legge regionale 30 aprile 2019 n. 18

La continua evoluzione economico sociale riguarda anche il governo del territorio. Mai come oggi è fondamentale il rispetto della salute e dell’ambiente in qualsiasi aspetto della vita, infatti anche la nostra costituzione, con la più recente modifica risalente a febbraio 2022, introduce il diritto alla tutela dell’ambiente (art. 9), e sancisce che la salute è da tutelare da parte dell’economia, al pari della sicurezza, della libertà e della dignità umana (art. 41).

Una possibile evoluzione dell’attuale legge regionale pugliese, che già adotta importati norme a tutela della riduzione del consumo del suolo, potrebbe vertere su una maggiore collaborazione tra comune e proprietari di aree o di beni immobili che il comune stesso intende acquisire per realizzare opere pubbliche.

Un maggiore coinvolgimento nella redazione dei nuovi P.U.G. eviterebbe lungaggini burocratiche, spesso rappresentate anche da ricorsi amministrativi fatti dai proprietari poco coinvolti nella stesura dei Piani. Se solo ci fosse una più ampia partecipazione ab origine dei proprietari stessi si potrebbero ottenere risultati migliori, sia in termini di tempo impiegato per la redazione e realizzazione dei Piani Urbanistici che di tutela di interessi privati.

In particolare la compensazione urbanistica potrebbe prevedere a scelta del proprietario una indennità oppure l’attribuzione di una quantità edificatoria da utilizzare su aree vicine a quella oggetto di vincoli preordinati all’espropriazione.

Stesso discorso vale per le misure premiali. Gli strumenti della pianificazione urbanistica comunale dovrebbero lasciare la libertà di scelta al proprietario, il quale indistintamente potrebbe preferire un incremento di volumetria piuttosto che una permuta di aree, obbligandolo, magari, al pagamento di oneri di urbanizzazione aggiuntivi, utili alla realizzazione di servizi per la collettività nelle zone contigue con scarsa presenza di opere di urbanizzazione primaria o secondaria.

1. 1. Piani di Intervento

Incentivare la collaborazione tra pubblico e privato, oggi più che mai è fondamentale.

La convocazione preventiva di una conferenza di servizi, che possa essere di supporto tecnico, magari con un parere obbligatorio ma non vincolante, potrebbe dare una nuova chiave di lettura agli enti pubblici che si apprestano ad adottare il Piano di Intervento.

Il coinvolgimento degli ordini professionali, che possano meglio di altri rappresentare le istanze e le criticità del territorio così vasto e variegato, aiuterebbe probabilmente a prendere le decisioni più adatte possibili agli ambiti territoriali.

1. 2. Piano intercomunale

Come già avviene in altre regioni è il momento che anche Regione Puglia guardi avanti.

L’evoluzione della legge regionale n. 18/2019 deve necessariamente prevedere un piano intercomunale, che in alcune zone come per esempio la Valle d’Itria (un’area che in pochi chilometri abbraccia tanti comuni e ben tre provincie) diventa fondamentale nello sviluppo del territorio.

A tal fine è indispensabile, dunque, la previsione di un piano intercomunale che tenga conto del capitale naturale e ambientale dei comuni limitrofi, dei suoi caratteri storico-culturali, oltre che della necessità di avviare ampi processi di rigenerazione delle città e che garantisca una crescita socio – economico alle comunità locali, nel pieno rispetto della sostenibilità.

6. Conclusioni.

Diciannove leggi regionali e due leggi provinciali rappresentano la complessità del “mosaico” di norme regola in Italia il “governo del territorio”, espressione che ha sostituito la “urbanistica” nella nostra Costituzione, dopo la riforma costituzionale del 18 ottobre 2001.

Appare, quindi, indispensabile individuare i principi fondanti della legislazione urbanistica statale, per delineare lo spazio di esercizio della potestà legislativa regionale, che a tali principi deve vincolarsi, nella prospettiva tracciata dal modello della legislazione concorrente.

Infatti, il “governo del territorio” viene inserito fra le 19 “materie di legislazione concorrente” dall’art. 117 della Costituzione, il quale espressamente recita: “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato” e, alla lettera s) annovera fra i compiti esclusivi dello Stato, “la tutela dell’Ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”. Pertanto ciascun Piano deve porre questi temi fra quelli fondativi della sua azione, nell’intento di trovare quell’unicità di azione, in qualche misura minacciata da continui rimandi a pianificazioni separate.

L’assenza di una visione d’insieme, che dovrebbe essere favorita proprio dalla “pianificazione” e “integrazione”, declamati ma scarsamente attuati, appare evidente laddove si pone l’attenzione ad uno degli obiettivi richiamati in ciascuna delle normative regionali: la limitazione del consumo del suolo e il c.d. “saldo zero”.

Infatti, secondo i dati Ispra, gli incrementi maggiori, indicati dal consumo di suolo netto in ettari dell’ultimo anno, sono avvenuti in Lombardia, con 765 ettari in più, Veneto (+682 ettari), Puglia (+493), Piemonte (+439), Lazio (+431) ed Emilia-Romagna (+425).

Ebbene, se si guarda alle leggi regionali della Emilia Romagna e Veneto, si osserva che entrambe “rimettono alla competenza e alla pianificazione di ambito comunale la concreta attuazione delle disposizioni di principio contenute nelle leggi regionali. Appare evidente come entrambe le normative regionali nonostante gli altisonanti intenti non hanno avuto il sostegno politico e conseguentemente non hanno individuato gli strumenti giuridici in grado da incidere se non marginalmente sulla gestione del consumo di suolo. Percepita come una esigenza di gestione urbanistica e non come una problematica di carattere ambientale, la questione del consumo di suolo ha dovuto cedere il passo alle esigenze di sfruttamento del territorio e delle risorse naturali”¹.

La Puglia, che detiene tristemente il primato nel Mezzogiorno, ha da poco promulgato la legge n. 39/2021 che pare porsi in netto contrasto con i principi fondanti e le finalità della legge n. 18/2019, declamate all’articolo 1: “La presente legge detta disposizioni in materia di pianificazione e trasformazioni urbanistiche al fine di conseguire obiettivi di contenimento del consumo di suolo, mitigazione e compensazione degli impatti ambientali, tutela del paesaggio e della bellezza dei contesti urbani storicizzati, miglioramento della qualità urbana”.

Infatti, gli articoli 2, 4 e 5 della richiamata Legge n. 39/2021 – così come spiegato sulle pagine della Gazzetta del Mezzogiorno dagli ordini professionale, enti e associazioni che hanno promosso una petizione e inviato alla Regione l’istanza di revoca –, “Produrrebbero effetti negativi per consumo ed artificializzazione del suolo, aumentata pressione sulle condizioni ambientali, parcellizzazione delle unità produttive agricole, frammentazione del paesaggio, in discontinuità con i suoi valori identitari». Ancora: “Tali norme pregiudicherebbero, inoltre, la centralità della pianificazione consapevole e partecipata dei territori, che invece sosteniamo debba essere riaffermata, con strumenti previsti dalla legge regionale n. 20/2001, con gli indirizzi, criteri e orientamenti definiti dal Drag (il Documento regionale di assetto generale) per la formazione, il dimensionamento e il contenuto dei piani urbanistici generali (Pug), adeguati al Piano paesaggistico territoriale regionale, e in attuazione dello stesso”².

Alla luce di quanto sin qui analizzato, appare evidente la necessità di incentivare e valorizzare l’intervento privato, di concerto al pubblico, affinché l’enorme occasione di impiego di risorse economiche non venga vanificato dalla evidente impreparazione delle pubbliche amministrazioni, che scontano una visione frammentaria e disomogenea e non hanno alcuna programmazione e pianificazione organica dei territori visti nel loro complesso. Territori che non dovrebbero essere miopicamente ristretti nei loro confini geografici, ma piuttosto, dovrebbero individuare obiettivi comuni da perseguire, secondo la omogeneità delle risorse naturali, delle caratteristiche fisico-ambientali e storico-culturali, che ne definiscono l’identità paesaggistiche.

Purtroppo la enorme disomogeneità delle leggi regionali e l’assenza di una legge nazionale che possa in qualche misura dare una visione sistemica e di pianificazione di lungo periodo, non lascia ben sperare e non resta che augurarsi che, almeno ex-post, il risultato di azioni legislative così variamente parcellizzate, possa essere comunemente condiviso.

Bibliografia:

Luca Gaeta, Urbanistica contrattuale. Criteri, esperienze, precauzioni, Franco Angeli, Milano, 2022.

Curti F., Lo scambio leale, Carocci, Milano, 2006.

Paolo Urbani, Diritto Urbanistico, Giappichelli, VII ed., 2020.

Paolo Urbani, Trattato di Diritto del Territorio, Giappichelli, 2018.

Sitografia:

file:///Z:/Downloads/Circolare_del_30_dicembre_2021_n_32%20(1).pdf

file:///Z:/Downloads/Allegato_alla_Circolare_del_30_dicembre_2021_n_32_guida_operativa.pdf

https://ntplusentilocaliedilizia.ilsole24ore.com/art/le-leggi-regionali-e-ricerca-principi-diritto-urbanistico-AEtJk5B?refresh_ce=1

https://inu.it/evidenza/l-inchiesta-sui-piani-urbani-integrati/

https://italiadomani.gov.it/it/strumenti/documenti.html?orderby=%40jcr%3Acontent%2Fjcr%3Atitle&sort=asc

https://www.italianostra.org/news/osservazioni-alla-legge-39-2021-della-regione-puglia/