LO STRUMENTO DEL PRE-COMMERCIAL PROCUREMENT (PCP) E SUE POSSIBILI DECLINAZIONI OPERATIVE NEL QUADRO NAZIONALE.


Lorica Marturano

 

 

 

Sommario: 1. Premessa 2. Il Pre-Commercial Procurement (PCP): Definizione e disciplina europea 3. Principali caratteristiche del PCP 4. Il PCP nel quadro europeo, nazionale e regionale 5. Analisi globale del comparto R&S 6. Ipotesi di possibile declinazione operativa dello strumento PCP nella realtà nazionale e/o locale italiana 7. Conclusioni.

 

ABSTRACT: A distanza di circa quindici anni dall’introduzione del “pre commercial procurement”, nonostante esso sia stato ampiamente promosso dai programmi di politica europea per l’innovazione è ancora sottoutilizzato nelle pratiche di acquisto da parte delle organizzazioni pubbliche. Il presente lavoro ha lo scopo di approfondire il fenomeno, analizzando il grado di diffusione del PCP in Italia e in Europa, le sue caratteristiche distintive come strumento di politica dell’innovazione e il suo potenziale impatto sull’utilizzo strategico della spesa pubblica

 

ABSTRACT: After almost 15 years from the Public Commercial Procurement (PCP) introduction and its wide promotion carried out by the European Innovation Policy Programs, the above-mentioned PCP is still underused by public organisations during purchasing practices. The present work aims at describing this phenomenon by analyzing its prevalence both in Italy and Europe, its distinctive features as an innovation instrument as well as its potential impact on the strategic use of public expenditure.

 

 

1. Premessa

Nell’economia dell’Unione Europea, una parte considerevole degli investimenti pubblici (pari al 14 % del PIL dell’UE), deriva da appalti pubblici, che sono quindi un elemento fondamentale dello sviluppo1. In quest’ottica, un’attenzione particolare alle modalità attraverso cui vengono progettati e realizzati gli appalti pubblici strategici può tradursi in una migliore risposta da parte dei governi centrali e locali ai bisogni sociali, ambientali ed economici della comunità di riferimento.2

Negli ultimi dieci anni, l’UE è stata molto attiva nel dotare il settore pubblico di strumenti legislativi per promuovere l’acquisizione di soluzioni innovative. Attualmente si stima che in ambito europeo più di 250.000 autorità pubbliche spendono ogni anno 1,9 trilioni di euro per gli appalti pubblici, pari al 14% del PIL dell’UE. Poiché una parte sostanziale degli investimenti nella nostra economia viene effettuata attraverso gli appalti pubblici, secondo il punto di vista della Commissione Europea, gli appalti connessi all’innovazione potrebbero rappresentare non solo un potente strumento per spendere risorse pubbliche in modo più efficiente ed efficace ma anche un’opportunità per fornire servizi pubblici innovativi di alta qualità a livello nazionale ed europeo.3

Come sostenuto da alcuni autori,4 questa politica è coerente con la visione secondo cui gli appalti pubblici potrebbero rappresentare un importante motore per promuovere l’innovazione, al fine di raggiungere una crescita sostenibile dal punto di vista ambientalesocialmente inclusiva e soprattutto intelligente, perché basata sulla conoscenza e sull’innovazione.

Altri autori5, sottolineano che, in tema “Appalti pubblici di innovazione”, in Europa, viene dedicata un’attenzione particolare a tre strumenti principali: gli appalti pre-commerciali (PCP), gli appalti pubblici di soluzioni innovative (PPI) e i partenariati per l’innovazione (IP).

Il punto di partenza è rappresentato dalla strategia “Europa 2020”, presentata dalla Commissione europea a marzo del 2010, in cui l’innovazione è considerata una “medicina” efficace contro gli effetti della crisi economico-finanziaria mondiale, capace di contribuire alla creazione di una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva. 6 Con il libro verde del 2011 si ritiene che non vi possa essere una vera “innovazione” sul mercato, se l’acquirente pubblico continua ad utilizzare gli appalti in modo tradizionale. Tale consapevolezza si traduce nella previsione nelle direttive 2014/UE/24 e 2014/UE/25 di una procedura di gara ad hoc: il partenariato per l’innovazione.

 

2. Il Pre-Commercial Procurement (PCP): Definizione e disciplina europea

Con il termine “appalti pre-commerciali (PCP)” si intende la famiglia di approcci che comportano l’acquisto di servizi di R&D7 da parte di un soggetto pubblico che si rivolge ad un’entità privata. La risoluzione del Parlamento Europeo del giugno 2007 sul recepimento e l’attuazione della legislazione in materia di appalti pubblici, ha introdotto e incoraggiato un uso più ampio degli appalti pre-commerciali nell’UE, posizione questa confermata nella risoluzione del 3 febbraio 2009. La COM (2007) 799 “Appalti pre-commerciali: promuovere l’innovazione per garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità in Europa” mira a richiamare l’attenzione degli Stati membri sull’opportunità, oggi poco utilizzata, degli appalti pre-commerciali, avendo come riferimento, il programma statunitense SBIR (Small Business Innovation Research) e l’esperienza inglese della cosiddetta SBRI (Small Business Research Initiative).

A tal riguardo, alcuni autori8 sostengono come l’influenza dell’esperienza statunitense sul tema del PCP abbia portato l’Europa ad aumentare la consapevolezza dell’importanza del ruolo della collaborazione pubblico-privata sui più importanti temi di ricerca di interesse sociale. A differenza del PCP, gli US SBIR e i programmi SBRI del Regno Unito, antecedenti del PCP, sono stati specificamente concepiti per le piccole imprese, per sostenere l’eccellenza scientifica e l’innovazione tecnologica attraverso l’investimento di fondi federali di ricerca in priorità americane critiche.

Come già accennato, il PCP viene introdotto in Europa nel 2007; la Commissione Europea, definisce “appalto pre-commerciale” una tipologia di appalto pubblico relativo alla fase di ricerca e sviluppo (R&S) prima della commercializzazione i cui risultati appartengono esclusivamente all’amministrazione aggiudicatrice perché li usi nell’esercizio della sua attività, a condizione che la prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione e che non costituisce un aiuto di Stato. 9

Nel PCP i committenti pubblici possono acquistare solo i servizi di ricerca e sviluppo, comprendenti poche unità campione con lo scopo esclusivo di testare il corretto funzionamento della soluzione, senza tuttavia poter acquisire con la stessa procedura il numero necessario di unità del nuovo prodotto derivante dall’attività di ricerca. L’acquisto su larga scala dei risultati del PCP avviene, eventualmente, solo in una fase successiva (una volta conclusa la procedura del PCP) attraverso uno strumento denominato PPI (Public Procurement of Innovation Solutions). Per questo motivo, PCP e PPI sono diversi e in linea di principio complementari, dal momento che il PPI può seguire un PCP, ma non necessariamente10 .

Il PCP è considerato uno strumento che consente da un lato alle autorità pubbliche di finanziare l’attività di R&D e dall’altro alle imprese private di ricevere denaro pubblico per svolgere attività di ricerca (senza ricevere aiuti di Stato), generando considerevoli esternalità positive, ampiamente discusse.11

Gli appalti pre-commerciali, infatti, possono accelerare il processo di innovazione da parte degli attori pubblici che acquistano soluzioni innovative i quali, in tal modo, possono migliorare l’efficienza e la qualità dei servizi pubblici offerti.

Dalla lettura della norma, si evince che 12:

1. si prevede la condivisione dei rischi e dei benefici fra la pubblica amministrazione e gli operatori partecipanti alla gara;

2. non si prevede la clausola di esclusiva: ciascuna azienda aggiudicatrice è libera di riutilizzare i risultati della propria attività di ricerca e sviluppo condotta nell’ambito dell’appalto;

3. si prevede il cofinanziamento da parte degli operatori affidatari;

4. si prevede l’attività di sviluppo dei prototipi e la fase di test.

I PCP si configurano come una procedura specifica in grado di attrarre e sostenere le piccole imprese attive nel panorama dell’innovazione, che tuttavia non hanno le risorse finanziarie per svolgere attività di ricerca e sviluppo. È inoltre importante sottolineare che gli appalti pre-commerciali differiscono dagli altri strumenti per l’innovazione, ad esempio le sovvenzioni, le agevolazioni fiscali, l’accesso al finanziamento, le iniziative tecnologiche congiunte, integrandoli; sono considerati un efficace volano a sostegno di importanti obiettivi politici poiché l’innovazione sostenuta dal PCP, oltre al miglioramento dei servizi, può portare all’aumento dell’occupazione e alla formazione di nuove imprese.13

Ci sono due approcci principali per l’attuazione degli appalti pre-commerciali.14 Da un lato, possono esserci approcci autonomi o “Bottom Up” in cui i committenti pubblici utilizzano il quadro giuridico per gestire un approccio pre-commerciale secondo la comunicazione in maniera autonoma. Dall’altro vi sono approcci definiti “top-down” in cui l’amministrazione aggiudicatrice beneficia dell’indirizzo e dell’aiuto di un’agenzia (di solito un governo o la stessa Commissione Europea) per condurre l’intera procedura di appalto. Altra distinzione fondamentale è data dalla possibile transnazionalità dello specifico PCP che può essere condotto a livello locale ovvero prevedere la compartecipazione di differenti autorità pubbliche afferenti a diverse nazionalità ed ordinamenti giuridici – Cross-Border – (per esempio il programma europeo HORIZON 2020 work programme 2014-2015).

La comunicazione della Commissione Europea n.502 del 13 settembre 2006 “Mettere in pratica la conoscenza: un’ampia strategia dell’innovazione per l’UE” ha evidenziato l’importanza degli appalti pubblici nel rafforzare le capacità di innovazione dell’Unione migliorare la qualità e l’efficienza dei servizi pubblici, sottolineando le opportunità non sfruttate in Europa per gli appalti pre-commerciali.

Preso atto del sottoutilizzo in Europa del PCP, rispetto ad altre realtà del mondo industrializzato, nell’ultimo decennio l’UE ha progressivamente aumentato il sostegno a gruppi di committenti pubblici, e dal 2009, la Commissione Europea ha cofinanziato la creazione di reti di committenti pubblici per preparare il terreno per il lancio di PCP. Dal 2012 inoltre la Commissione cofinanzia committenti pubblici di diversi paesi europei nell’intraprendere insieme PCP su temi di interesse comune tramite i programmi FP7 e successivamente il programma di finanziamento della ricerca e dell’innovazione dell’Unione europea per il periodo 2014-2020 denominato Horizon2020.

In seguito alla pandemia da Covid-19, si è voluto incentivare il ricorso agli appalti per l’innovazione, con il fine di promuovere la ripresa economica, la transizione verde e digitale e la resilienza dell’UE;15 per tale motivo l’Unione Europea ha risposto alla crisi pandemica con il Next Generation EU e l’Italia ha approvato il  Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Pnrr). Esso interviene su più ambiti, in materia di contratti pubblici, a tal fine è stato presentato un disegno di legge delega da realizzare mediante decreti legge, tanto da prevedere il D.L. 77 del 31/5/2021, con cui sono state approvate disposizioni di rafforzamento delle strutture amministrative, nonché accelerazione e snellimento delle procedure degli appalti.

 

3. Principali caratteristiche del PCP

Nonostante l’obiettivo primario del PCP sia l’innovazione dei pubblici servizi, numerosi altri obiettivi collaterali vengono perseguiti e giustificano la larga promozione e supporto della Commissione Europea del PCP, considerato tra i migliori strumenti in grado di collegare la ricerca applicata al mercato, con l’obiettivo di accelerare il time to market per soluzioni innovative.16 Secondo questo modello i committenti pubblici, agendo come primi acquirenti, dovrebbero guidare il processo di demand side innovation collegando la domanda emergente del cittadino- utente finale alle capacità di ricerca ed innovazione del mercato. Ciò, secondo gli obiettivi della Commissione Europea, dovrebbe consentire ai committenti pubblici europei di innovare più rapidamente la fornitura di servizi pubblici e creare opportunità per le imprese in Europa di assumere la leadership anche in nuovi mercati internazionali.

L’approccio PCP, definito dalla Commissione europea (EC COM, 2007), viene discusso in dettaglio negli anni successivi17.

L’autorità per gli appalti pubblici si rivolge al mercato lanciando “una sfida” che definisce gli specifici obiettivi di ricerca ed innovazione del PCP. Molteplici aziende private competono per condurre una fase esplorativa e proporre soluzioni adeguate a rispondere alla “sfida” proposta.

Le procedure di PCP, in generale, sono gestite in tre fasi:

  1. esplorazione della soluzione e selezione di una serie di offerte da fornitori concorrenti;

  2. prototipazione: i fornitori scelti sviluppano i propri modelli o soluzioni in parallelo;

  3. test: vengono selezionati due fornitori per garantire la concorrenza futura e le soluzioni sono convalidate attraverso test sul campo.18

Il processo termina con il test di un numero limitato di unità del nuovo prodotto e/o servizio al fine di valutare le caratteristiche e le proprietà delle soluzioni proposte nel reale ambiente di implementazione. 19 Essendo una procedura competitiva, nel corso delle tre differenti fasi il numero di imprese coinvolte nel processo diminuisce progressivamente attraverso procedure selettive.

Nei PCP i benefici delle innovazioni risultanti sono condivisi tra l’acquirente e l’appaltatore, mentre i diritti di proprietà intellettuale (IPR) sono lasciati all’appaltatore privato che ha la facoltà di sfruttarli economicamente, mentre il procuratore pubblico mantiene una licenza gratuita di sfruttamento per uso interno.

Il processo di approvvigionamento, suddiviso in più fasi sequenziali, è volto a ridurre i rischi e i costi di R&D in capo al soggetto pubblico.

Il processo di PCP è necessariamente preceduto da una fase preparatoria preliminare di “valutazione dello stato dell’arte”, considerata obbligatoria per convalidare la successiva procedura PCP. Infatti, in preparazione del bando di gara PCP, è richiesto all’acquirente di svolgere un dialogo aperto con potenziali offerenti e utenti finali, con i quali sono chiamati a discutere ed analizzare l’ambito e le sfide di R&D che verranno proposte in fase di appalto. I risultati di questa consultazione devono essere presi in considerazione per mettere a punto le specifiche del bando in modo che il divario tra lo stato di avanzamento del settore e le esigenze emerse giustifichi la necessità dell’appalto di R&D.20

Al termine della fase di “Open Market Consultation”, dovrebbe essere aperto un ampio Call for Tender con l’obiettivo di acquisire più offerte di innovazione possibili.21

È importante sottolineare che il PCP, come approccio alla fornitura di servizi di ricerca e sviluppo, copre unicamente lo “sviluppo originale” di un prodotto o servizio non presente sul mercato. Ciò implica che una società che ha intrapreso servizi di ricerca e sviluppo e ha sviluppato una soluzione innovativa non ha alcuna garanzia che vincerà anche un contratto di fornitura per la produzione su vasta scala della soluzione proposta.

 

4. Il PCP nel quadro europeo, nazionale e regionale

I PCP rappresentano un approccio di acquisto innovativo in grado di contribuire efficacemente al miglioramento dell’offerta di servizi pubblici al cittadino e allo stesso tempo premiare gli operatori economici che vi prendono parte22.

Per questo motivo, l’Unione Europea da un lato sostiene attivamente PCP attraverso una serie di politiche, legate alla strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva23, dall’altro ha creato una rete di servizi per sostenere e accelerare l’adozione dell’approccio all’acquisto del PCP da parte dei singoli governi nazionali e regionali.

Nonostante gli sforzi della Commissione Europea per la promozione del PCP, le stazioni appaltanti in Europa raramente si aggregano per acquistare insieme servizi di ricerca ed innovazione.

Tuttavia l’utilizzo strategico della spesa pubblica attraverso politiche demand drive (di cui il PCP è un esempio) per promuovere la crescita economica non è una semplice prescrizione per i governi nazionali e regionali da seguire. Durante l’ultimo decennio, gli Stati membri hanno iniziato da una prima fase di “sensibilizzazione e esplorazione delle possibilità” a una seconda fase di Working on framework per raggiungere l’effettiva introduzione dello strumento all’interno del quadro politico di riferimento.24

Già nel 2016 gran parte degli Stati membri avevano assorbito nel proprio ordinamento lo strumento del pre-commercial procurement25.

La Commissione Europea sta rafforzando il quadro politico in Europa sul tema dell’appalto pre-commerciale ed a novembre 2018 la DG CONNECT ha avviato uno studio, che si è concluso a febbraio 2019, per valutare i singoli quadri politici nazionali e la spesa per gli appalti dell’innovazione in tutta Europa26 con l’obiettivo di fotografare la situazione in merito all’attuazione delle necessarie misure politiche per integrare gli appalti pubblici di innovazione in tutti i settori di interesse pubblico e di valutare i progressi compiuti in quest’ambito dai diversi Stati Membri.

I primi risultati già disponibili evidenziano che il quadro delle politiche di approvvigionamento dell’innovazione è ancora piuttosto immaturo nella maggior parte dei paesi e solo alcune tra le organizzazioni di appalti pubblici hanno un budget dedicato alle procedure di appalti innovativi.

All’interno dell’analisi comparativa condotta dalla Commissione Europea, l’Italia si attesta tra i Moderate Performer27 Nel quadro giuridico italiano in materia di appalti esistono chiari riferimenti sul tema del PCP e la definizione fornita dal legislatore italiano è allineata a quella europea. Infatti, il Codice degli Appalti, decreto legislativo n. 50/2016 e s.m.i., fornisce una base legale per implementare gli appalti per l’innovazione e la strategia italiana per la specializzazione intelligente (smart specialisation strategy) riconosce l’importanza del PCP e PPI per promuovere l’innovazione demand driven.28

Circa il 90% ovvero 19 regioni italiane inseriscono lo strumento del PCP all’interno della propria strategia di specializzazione intelligente.

Purtroppo, all’interno del piano strategico regionale si evidenzia che nel 5% dei casi il PCP viene solo citato, nel 16% il PCP appare all’interno della SWOT analisi come opportunità, mentre nel restante 79% il PCP viene riconosciuto come strumento idoneo a guidare l’innovazione regionale.

A livello regionale, solo la Lombardia e la Sardegna sembra stiano implementando PCP attraverso i propri programmi operativi cofinanziati dai fondi strutturali e di investimento europei in conformità con la loro strategia di specializzazione intelligente.29

La Regione Lombardia, che nel 2013 ha lanciato il primo appalto pilota italiano di carattere pre-commerciale, ha come obiettivo quello di assumere la veste di “cliente intelligente” e di “co-innovatore”, capace di incidere sui piani di ricerca e sviluppo delle imprese in modo da orientarli verso il soddisfacimento del reale interesse pubblico e di stimolare, l’innovazione in campo sanitario, chiedendo a più imprese di sviluppare soluzioni innovative – a partire dall’ideazione fino allo sviluppo iniziale di quantità limitate di prodotti o servizi nuovi, consentendo all’acquirente pubblico, e in particolare agli istituti di ricovero a carattere scientifico, di sperimentare soluzioni alternative e di valutarne i vantaggi, gli svantaggi e i costi, prima ancora di impegnarsi nell’acquisto di una fornitura di massa e, quindi, di ridurre i tempi di ingresso sul mercato.

Con la legge n.29 del 23 novembre 2016 la Regione Lombardia ha inteso dare un maggior impulso a questo strumento, prevedendo all’ l’art. 2 comma IV della legge “ un obiettivo minimo di spesa, non inferiore al 3% delle risorse annualmente stanziate per l’acquisto di beni, servizi e lavori, da destinare all’acquisto di soluzioni innovative e a prodotti della ricerca, anche attraverso gli appalti pre-commerciali e gli appalti verdi”.

L’Italia negli ultimi anni ha seguito con particolare attenzione gli indirizzi comunitari nel settore del procurement di innovazione e precommerciale30, in alcuni casi con un approccio proattivo, ed è uno dei Paesi più dinamici. Sulla scia del D.L. 179/2016, l’Agid e il MIUR (amministrazione antesignana nel settore degli appalti innovativi) nel biennio 2016-17 hanno avviato un Programma di appalti precommerciali che ha dato buoni frutti. I risultati del Programma confermano che sussistono, in concreto, le condizioni per costituire una filiera istituzionale che utilizzi gli appalti pubblici per attuare una visione strategica di stimolo alla ricerca e all’innovazione, in un mercato competitivo che punti sulla qualità e non solo sul prezzo.

Dalla sanità, al turismo, passando per l’ambiente: diversi sono i settori che potranno beneficiare delle soluzioni avanzate, non presenti sul mercato, che saranno di volta in volta selezionate. Il programma prevede, al momento, tre linee d’azione, la prima delle quali è incentrata sul tema delle Città Intelligenti, Smart Mobility & Logistics. Questa azione ha coinvolto, già tra dicembre e febbraio 2020, un primo gruppo di undici Comuni italiani che hanno aderito alla sperimentazione della rete 5G: Bari, Catania, Cagliari, Matera, Roma, L’Aquila, Prato, Genova, Modena, Milano e Torino.

Imprese, startup e centri di ricerca avranno così la possibilità di partecipare ai bandi presentando i loro progetti pensati per soddisfare i fabbisogni “smart” del Paese. Il percorso avrà come esito finale la pubblicazione, da parte di Agid, dei primi bandi di domanda pubblica intelligente, in particolare i primi bandi su Smart Mobility, previsti per l’inizio dell’estate 2020, hanno subito uno slittamento a causa della Pandemia da Covid19 31. Tuttavia, ad ottobre 2021 le Parti interessate hanno approvato il Piano esecutivo, che include il cronoprogramma delle attività, il piano di pubblicazione dei bandi, allocando le risorse professionali e finanziarie.

Tale ambizioso progetto, costituisce un monito per le varie città, affinché si rendano protagoniste, dotandosi di figure specializzate, veri e propri “City Science Office”, in grado di rafforzare i modi in cui la scienza e la ricerca possano aiutare ad affrontare le sfide urbane e a sviluppare un approccio strutturato all’elaborazione di politiche basate sull’evidenza a livello di città.

 

5. Analisi globale del comparto R&S

Lo scenario internazionale della R&S è composto da un insieme piuttosto variegato di componenti in cui si possono osservare notevoli differenze sia in termini di volumi assoluti, che di settori di impegno, di modalità di finanziamento e di area geografica.32

Secondo i dati riportati nel report del 27 Settembre 2021, elaborato dal Congressional Research Service del Congresso statunitense su dati OECD, la spesa mondiale per R&S si è più che triplicata passando dai 677 miliardi di dollari del 2000 ai 2.200 miliardi di dollari del 2019 33.

In termini percentuali l’incidenza sul PIL mondiale è passata dall’1,98% del 2000 al 2,51% del 2019.

Analizzando la classifica dei primi 20 paesi al mondo per investimenti in ricerca e sviluppo, si nota come i primi 10 paesi per investimenti in R&S (2019) coprano l’84,7% del volume complessivo.

Osservando l’evoluzione del fenomeno in una finestra temporale di venti anni (2000-2019) si può chiaramente rilevare come l’area asiatica si appresti a divenire la protagonista assoluta della spesa in ricerca e sviluppo. Trascinata dalla Cina, dalla Corea del Sud e da Taiwan l’area orientale, in termini di quota di R&S sul totale mondiale, è passata dal 23,5% del 2000 al 38,4% del 2019.

Tuttavia, la crescita asiatica erode, in ogni caso, le quote statunitensi ed europee; i soli Stati Uniti hanno ridotto la loro incidenza sul totale degli investimenti dal 39.8% del 2020 al 29,9% del 2019 (era il 69% del 1960!).

L’analisi dei tassi di crescita mette in evidenza come le economie rampanti dell’estremo oriente siano nettamente più attive rispetto a quelle dell’area G7.

Non va dimenticato che l’incremento della R&S sul PIL è un obiettivo prioritario per il mantenimento della competitività con altre economie avanzate o in rapido sviluppo. La Cina, con il suo 2,23%, ha da poco superato l’UE-27 ma il divario è destinato a crescere (e di molto). Si ravvisa pertanto la necessità di un rafforzamento dell’azione degli stati membri nella spesa in R&S.34

L’Italia pur essendo il secondo paese europeo per tasso di crescita conseguito nel ventennio 2000-2019 (+150%) sconta una politica di bilancio fortemente influenzata dal suo debito pubblico. La crisi economica del 2009 ha ovviamente acuito l’incidenza di questo aspetto ritardando ulteriormente il cammino di crescita intrapreso, per cui nel ranking europeo essa occupa la 13^ posizione.

In Europa, al netto delle attività di R&S svolte nel comparto privato non-profit, il cui valore, nelle economie sviluppate si attesta intorno all’1,8% è il comparto delle imprese private a trainare massicciamente gli investimenti in R&S.

In termini percentuali la Corea del Sud sviluppa più dell’80% delle sue attività di R&S attraverso il comparto delle imprese private, seguita a ruota dal Giappone (79,5%), dalla Cina (76,5%) e dagli USA (74,0%).

In Europa (UE-27) il dato delle imprese private è sensibilmente inferiore (66,6%).

Esso può essere spiegato alla luce di una serie di fattori tra i quali: minor numero di grandi imprese (cui corrisponde una minore capacità di autofinanziamento dei processi di R&S), debolezza dello scambio di conoscenze tra settore pubblico e privato, modesta qualità del sistema di ricerca ed innovazione pubblico, strozzature agli investimenti all’innovazione, minore propensione all’innovazione derivante da rendite di posizione di mercato garantite da legislazioni nazionali (scarsa concorrenza).35 Nell’ambito europeo esistono poi sostanziali differenze tra i vari paesi membri. A Stati membri dotati di una base scientifica molto solida, quali Regno Unito, Olanda, Danimarca e Belgio – la cui sfida chiave potrebbe consistere nel tradurre la loro eccellente base scientifica in un maggior livello di innovazione nell’economia – si contrappongono Stati caratterizzati da una bassissima qualità del sistema di R&S pubblico come la Bulgaria, la Lettonia, la Croazia e la Romania per i quali è necessario aumentare il livello di investimenti di lungo periodo al fine di aumentarne efficienza e qualità.

Una evidenza statistica di tale situazione è offerta dalla misura condotta, su dati Eurostat, dalla Direzione Generale Ricerca ed Innovazione (RTD) della Commissione Europea nello studio “Analisi e monitoraggio delle politiche nazionali in materia di ricerca ed innovazione”. Sono stati misurati da un lato il numero delle pubblicazioni più frequentemente citate in correlazione con l’intensità di R&S nel settore pubblico e dall’altro la spesa pubblica in R&S finanziata dalle imprese private 36.

Probabilmente è necessario che la Commissione Europea si attivi affinché gli esempi virtuosi presenti in Europa e testimoni del successo della collaborazione tra pubblico e privato, vengano impiegati come guida per la stesura delle best practices attuative dei prossimi programmi-quadro dedicati alla R&S.37

A completamento di questa analisi occorre verificare la composizione della spesa pubblica di R&S per obiettivi socio-economici.

Negli USA la spesa per comparto difesa vale il 43,9% contro lo 0,9% dell’Italia, l’8,3% della Francia ed il 15,5% della Corea del Sud. Trattandosi di valori percentuali riferiti all’entità della sola spesa pubblica si evidenzia che gli USA, pur avendo un riparto del 22% della spesa globale finanziato da soggetti governativi e universitari, spendono in Difesa circa 63,5 mld.$ contro i ca. 3 mld.$ del competitor secondo nella classifica percentuale globale, ovvero la Corea del Sud 38.

Approfondendo la visione globale, si osserva una predominanza di spesa – nella ricerca di base – a testimonianza dell’importanza assunta dal soggetto pubblico, nel promuovere l’avanzamento generale della conoscenza secondo obiettivi non connessi direttamente a specifici vantaggi socio economici.

 

6. Ipotesi di possibile declinazione operativa dello strumento PCP nella realtà nazionale e/o locale italiana

Alla luce di quanto riportato in precedenza, è possibile tracciare una linea strategica che guidi l’applicazione dello strumento PCP.

L’obiettivo da perseguire dovrebbe essere quello di promuovere soluzioni innovative che abbiano la valenza di utilità generale e che realizzino, nel medio/lungo periodo, un miglioramento della qualità di vita attraverso un maggior rispetto dell’ambiente ed una migliore interazione ed equità sociale.39

L’impiego del PCP dovrebbe, ad avviso della scrivente, essere mirato al favorire lo sviluppo di sistemi di modellazione e gestione di tale complessità.

La convergenza dei processi, tipici di una società moderna, quali quelli industriali, energetici, commerciali, comunicativi, sanitari, formativi, ambientali, culturali, ricreativi richiede da un lato un deciso approfondimento delle loro interazioni bilaterali e dall’altro la disponibilità di sistemi che ne consentano la modellazione e la gestione.

Si pensi ad esempio alla intrinseca complessità di una rete elettrica o di una rete ferroviaria e si immagini di volerle coordinare in una logica di efficienza energetica, massimizzando la qualità del servizio offerto agli utenti di entrambe le reti, avendo cura di ridurre le emissioni ambientali ad esse associate.

Un compito di tale livello, ben difficilmente potrà vedere la luce senza una opportuna promozione di ricerca e sviluppo dedicata, da parte del soggetto pubblico.

Se è pur vero che il 63% delle attività di ricerca italiana40 è svolto dalla mano privata è anche vero che parte della copertura finanziaria è di origine pubblica (10% ca) ed inoltre essa è fondamentalmente indirizzata ad obiettivi tipici della ricerca applicata ovvero al conseguimento di nuove conoscenze finalizzate ad una pratica e specifica applicazione o utilizzazione. L’obiettivo sociale sopra menzionato costituisce il tipico traguardo della ricerca di base, quella caratterizzata da un maggior livello di rischio, ad alto costo e con orizzonti temporali che traguardano periodi trentennali se non cinquantennali.

Rientrano in questo campo gli studi sulla fusione nucleare (ca. 100 mld.$ con orizzonti temporali 30-35 anni)41, quello più recente sulla decarbonizzazione ad ampio spettro (zero carbon entro il 2050) dell’Unione Europea (orizzonte trentennale con un flusso di investimenti stimato, nel periodo 2021-2030, in ca 2.300 mld.€ ed investimenti annui, in R&S, di circa 30 mld.€) 42.

Oltre agli aspetti meramente finanziari degli investimenti richiesti che, in alcune circostanze, alcuni privati potrebbero anche essere in grado di sostenere (Amazon, Google), occorre sottolineare l’importanza strategica di mantenere nell’alveo della mano pubblica il controllo di tali progetti vista la loro implicita trasversalità di impiego.

I bandi PCP dovrebbero essere progettati per favorire la scalabilità delle soluzioni di simulazione e controllo potendo procedere dall’ambito locale e particolare a quello generale e globale, avendo cura di garantire la natura open source delle soluzioni proposte e l’unicità dei protocolli di sviluppo e di esercizio.

Essi dovrebbero, pertanto, richiedere dapprima la messa a punto di un quadro di codici normativi di regolamentazione, chiarendo gli obiettivi che dovranno guidare le imprese interessate allo sviluppo (salvaguardia e qualità dell’ambiente, sviluppo di sistemi di produzione energia sostenibile e rinnovabile, efficienza energetica, riduzione impatto processi industriali ed energetici, equità sociale); successivamente potrebbe essere avviata la fase di ricerca e sviluppo di soluzioni algoritmiche avanzate, basate sull’intelligenza artificiale e, soprattutto, sul deep learning al fine di disporre di sistemi di modellazione di contesti ad interazione complessa (aree industriali e/o portuali, reti energetiche e di telecomunicazioni, sistemi finanziari, città, ecc.), capaci di spiegare i risultati conseguiti dalla loro elaborazione al fine di supportare i decisori pubblici circa l’attuazione di politiche amministrative sul territorio di pertinenza.43

Da un punto di vista tecnico i bandi PCP potrebbero essere finalizzati all’ottenimento di una serie di obiettivi parziali. Potrebbero – ad esempio – essere banditi per ottenere un sistema di simulazione e gestione di una rete di trasporti cittadina o provinciale, di una organizzazione sanitaria locale, di un modellatore di economia circolare territoriale, di una rete di monitoraggio ambientale di aree definite ovvero uno di pianificazione urbanistica. E questo solo per rimanere all’ambito pubblico.

È fortemente probabile che le strutture pubbliche dovranno pianificare la realizzazione di centri di calcolo di elevata potenza (HPC High-Performance Computing) simili a quello di prossimo completamento in Emilia Romagna44, su cui ospitare le soluzioni ed i prodotti che, progressivamente, verranno elaborati da ciascuno dei bandi PCP emanati.

 

7. Conclusioni

A seguito della crisi finanziaria mondiale del 2008, l’Unione Europea ha elaborato la sua “ricetta” per rilanciare l’economia, pubblicando nel marzo del 2010 il documento programmatico intitolato Europa 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva. Nell’ambito di questo programma ambizioso, un ruolo fondamentale occupano la ricerca, lo sviluppo scientifico-tecnologico e l’innovazione,45 su cui viene fissato il target minimo di spesa pari al 3% del PIL. Al fine di catalizzare i progressi relativi a tale settore prioritario, la Commissione Europea ha presentato l’iniziativa faro l’Unione dell’Innovazione, promuovendo l’accesso ai finanziamenti per progetti che, attraverso la trasformazione di idee innovative in nuovi servizi e prodotti, siano in grado di stimolare la crescita e l’occupazione.46

L’U.E. persegue l’obiettivo di agevolare gli appalti pubblici nel settore dell’innovazione: si aggiunge così uno strumento ad hoc rispetto ai già esistenti appalti pre-commerciali di servizi di ricerca e sviluppo (R&S), che continuerebbero ad essere utilizzati, anche se rispondenti a esigenze parzialmente diverse e sulla base di una differente disciplina.

Il pre-commercial procurement si inserisce nel quadro normativo di regolazione del cosiddetto uso strategico degli appalti pubblici, considerati dal legislatore uno strumento che, nel rispetto dei principi di trasparenza, economicità, parità di trattamento, può essere utilizzato in modo creativo, per guidare le politiche orizzontali volte a creare un sistema più innovativo, e più inclusivo tanto a livello europeo che nazionale e regionale.

Tuttavia, è importante riconoscere che, insieme a numerosi vantaggi, l’approvvigionamento di innovazione comporta anche rischi e costi e richiede un cambiamento culturale non solo tra gli stessi acquirenti pubblici, ma anche nell’intero ecosistema.

Lo strumento degli appalti pre-commerciali ha visto solo negli ultimi tempi un effettivo “decollo”. Spesso, infatti, le pubbliche amministrazioni si sono trovate a dover risolvere problemi che richiedevano un elevato grado di tecnologia, ma questo nuovo strumento era ancora poco conosciuto.

Le nuove soluzioni tecnologiche, infatti, spesso garantiscono ottimi risultati anche dal punto di vista degli impatti ambientali, dato che i nuovi processi di produzione innovativi solitamente richiedono un minor uso di risorse (acqua, energia, materiali) e una minore quantità di emissioni in aria, acqua e suolo.47 Il risparmio economico è invece garantito dall’efficiente raggiungimento degli obiettivi della pubblica amministrazione, anche a fronte di un’iniziale maggiore spesa rispetto ad un prodotto tradizionale non innovativo. Infine, lo sviluppo economico può essere garantito dal raggiungimento contemporaneo degli obiettivi di protezione dell’ambiente, riduzione dell’uso delle risorse, risparmio economico e, infine, dell’occupazione.

Sarebbe auspicabile la creazione di un sistema standardizzato di rilevazione, valutazione e monitoraggio delle esperienze di PCP cui poter attingere a vari livelli per acquisire informazioni, creare reti di collaborazione fra soggetti pubblici, divulgare le best practices e gestire le principali fonti di errore.

Il valore dei bandi PCP stimato potrebbe aggirarsi, per l’Italia, intorno ai 2 mld. di euro (stima prudenziale) entro il prossimo decennio, posta la natura esplorativa dello strumento giuridico, ma il suo valore potrebbe essere destinato a crescere se fosse implementato da elementi additivi che potenzino la possibilità degli enti governativi e della PA di rafforzare la loro capacità di indirizzo.

Si ravvisa infatti, a parere della scrivente, la necessità che la PA svolga un ruolo guida sia nella pianificazione degli investimenti di R&S necessari, sia nella loro attuazione, di sviluppo ed operativa, evitando di limitarsi al ruolo di semplici “utilizzatori”.

La ricerca è la madre di tutte le innovazioni, ma non tutte le ricerche sono uguali, ai sensi del diritto degli appalti pubblici dell’UE. Non abbiamo più tempo per non innovare.

Note:

1 European Commission, 2016, The Strategic Use of Public Procurement for Innovation in the Digital Economy SMART 2016 / 0040 Comparative analysis of results from benchmarking national policy frameworks for innovation procurement Table of Contents. Directorate-General of Communication Network.

2 S. BOLOGNINI, Il pre-commercial procurement come strumento di politica per l’innovazione: caratteristiche, diffusione e problemi, in Economia Marche Journal of Applied Economics, 2020.

4 P. GEROSKI, Procurement policy as a tool of industrial policy. International Review of Applied Economics https://doi.org/10.1080/758523673, 4(2), 1990, 182–198.

5 E. IOSSA E.; F. BIAGI, P.VALBONESI, Pre-commercial procurement, procurement of innovative solutions and innovation partnerships in the eu: rationale and strategy. Economics of Innovation and New Technology https://doi.org/10.1080/10438599.2017.1402431 ,2017, pp. 1–20.

6 A. BLASINI, Prime riflessioni in tema di appalto pre-commerciale, in Federalismi.it, 2016.

7 Ricerca e SviluppoR&S (in inglese Research and Development, R&D o RND], indicata anche come Research and Technical Development / Research and Technological Development, RTD) è una locuzione usata generalmente per indicare quella parte di un’impresa industriale (persone, mezzi e risorse finanziarie), che viene dedicata allo studio di innovazione tecnologica da utilizzare per migliorare i propri prodotti, crearne di nuovi, o migliorare i processi di produzione.

8 J.RIGBY, S. ROPER S, P. CUNNINGHAM , LI Y.; YEOW J.; TURNER J.; EIER J., A review of the small business research initiative – final report, 2015.

9 C. EDQUIST -J.M.ZABBALA ITURRIAGAGOITIA, Public Procurement for Innovation as mission oriented innovation policy, in Research Policy, 2012.

10 N. DIMITRI, Some law and economics considerations on the eu pre-commercial procurement of innovation. The Applied Law and Economics of Public Procurement., https://doi.org/10.4324/9780203096314, 2013 . EDQUIST C., ZABALA-ITURRIAGAGOITIA J. M. (2012). Public procurement for innovation as missionoriented innovation policy. Research Policy https://doi.org/10.1016/j.respol.2012.04.022, 41(10), 1757–1769.

11 J. RIGBY, Review of Pre-commercial Procurement Approaches and Effects on Innovation. Compendium of Evidence on the Effectiveness of Innovation Policy Intervention. 2013.

12 Dati estrapolati dal sito internet Agid Agenzia per l’Italia digitale (agid.gov.it). Titolo articolo: “Appalti pre-commerciali”.

13 J.RIGBY ,S. ROPER, P.CUNNINGHAM, LI Y., J.YEOW, J.TURNER, J.EIER, A review of thesmall business research initiative – final report, cit.

14 E.VON HIPPEL, The dominant role of users in the scientific instrument innovation process, in Research Policy, 1976.

15 M.T.P. CAPUTI JAMBRENGHI, PPI for a sustainable economy: sustainable supply chain management in the agri-food sector, in Il diritto dell’economia – ISSN:2281-1540 vol. 3, 2021.

16 LEMBER V., KATTEL R., KALVET T., Public Procurement, Innovation and Policy, Springer, 2013.

17 C. EDQUIST, J. M. ZABALA – ITURRIAGAGOITIA, Public procurement for innovation as missionoriented innovation policy. Research Policy, 2012.

18 EDQUIST, J.M. ZABALA-ITURRIAGAGOITIA, Public procurement for innovation as missionoriented innovation policy. Research Policy Public procurement for innovation as missionoriented innovation policy. Research Policy ,cit.

19 E. IOSSA E, F. BIAGI , P. VALBONESI P. Pre-commercial procurement, procurement of innovative solutions and innovation partnerships in the eu: rationale and strategy. Economics of Innovation and New Technology https://doi.org/10.1080/10438599.2017.1402431,2017. pp. 1–20.

20 HORIZON 2020 – WORK PROGRAMME 2014-2015, 2014.

21 KHIV V., International Public Procurement: innovation and knowledge sharing, Springer, 2016.

22 EUROPEAN COMMISSION, The Strategic Use of Public Procurement for Innovation in the Digital Economy SMART 2016 / 0040 Comparative analysis of results from benchmarking national policy frameworks for innovation procurement Table of Contents. Directorate- General of Communication Network, 2016.

23 A. SEMPLE, Guidance for public authorities on public procurement of innovation. Procurement of Innovation Platform, 2014, pp. 1–40.

24 ROLFSTAM M., Public procurement and innovation: the role of institutions, Edward Elgar, 2013.

25 EC COM, EC COM (2007), Appalti pre-commerciali: promuovere l’innovazione per garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità in Europa, 2007.

26 G. GALASSO The strategic use of innovation procurement in the digital economy, 2019.

27 I maggiori punteggi sono stati ricevuti dalla Finlandia, seguita da Austria, Olanda e Belgio.

28 M.T.P. CAPUTI JAMBRENGHI, Il d.lgs. 1 aprile 2016, n. 50 s.m.i.: principali novità e alcune riflessioni critiche, pp.75-93, in Appalti e lavoro, a cura di D. Garofalo, Torino 2017.

29 Per un quadro d’insieme delle priorità di investimento di lungo periodo condivise con le Regioni nonché delle specifiche azioni previste a livello centrale e a livello locale, tramite iniziative dirette del PON Ricerca e innovazione(R&I) e del PON Imprese e Competitività (I&C) e tramite piani strategici: cfr. https://www.agenziacoesione.gov.it/s3-smart-specialisation-strategy/strategia-nazionale-di specializzazione-intelligente.

30 Le recenti COM(2017) 572 “Appalti pubblici efficaci in Europa e per l’Europa” e la Notice 3051(2018) “Guidance on Innovation procurement” focalizzano l’attenzione sull’attuazione pratica e intelligente delle nuove norme per gli appalti di innovazione, fornendo suggerimenti operativi agli Stati membri e alle amministrazioni. 

31 L’esperienza di Reggio Emilia, che partecipa alla City Science Initiative promosso dall’Unione Europea, è un caso pratico di riferimento.  

32 U.REALFONZO, I contratti di concessione dopo la cura europea, in P.MANTINI, Nel cantiere dei nuovi appalti pubblici, Milano, Giuffrè, 2015, 155 ss.; G.FIDONE, Le concessioni di lavori e servizi alla vigilia del recepimento della direttiva 2012/23/UE, in Riv. it. dir. pubbl. com, 2015,101 ss.; G.GRECO, La Direttiva in materia di “Concessioni”, Testo rielaborato della relazione per il 61° Convegno di Studi Amministrativi su “La nuova disciplina dei contratti pubblici fra esigenze di semplificazione, rilancio dell’economia e contrasto alla corruzione”, Varenna 17-19 settembre 2015.

33 Congressional Research Service htpps:\\crsreports.congress.gov R44283 Global Research and Development Expenditures: Fact Sheet – Updated September 2021.

34 M.RICCHI, I contratti di concessione 2.0, in G.F.CARTEI -M.RICCHI, Finanza di progetto e partenariato pubblico-privato: temi europei, istitutinazionali e operatività, Napoli, Es, 2015.

35 Commissione europea, Innovation Procurement (PCP and PPI) in Horizon 2020.

36 https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/file_import/european-semester_thematic-factsheet_research-innovation_it.pdf Scheda tematica per il semestre europeo – Ricerca e Innovazione (16.11.2017).

37 KHIV V., International Public Procurement: innovation and knowledge sharing, Springer, 2016.

38 https://www.openpolis.it/wp-content/uploads/2020/04/Report-ricerca-e-sviluppo.pdf Openpolis – Focus Europa – Ricerca e Sviluppo 2020.

39 M.T.P. CAPUTI JAMBRENGHI, Liberalizzazione e semplificazione dei procedimenti amministrativi in relazione all’emergenza Covid-19, in ADAPT University Press, Volume II, 2020.

40 https://www.istat.it/it/files//2020/09/Ricerca_e_sviluppo_2018_2020.pdf ISTAT – Statistiche Report -Ricerca e Sviluppo in Italia anni 2018-2020.

42 https://www.intereconomics.eu/contents/year/2021/number/2/article/the-european-green-deal-more-than-climate-neutrality.html – The European Green Deal – More than climate neutrality – S. WOLF, J. TEITGE, J. MIELKE, F. SCHUTZE, C. JAEGER – Volume 56, 2021 – Number 2.

43 M.E. COMBA, op. cit., 61 nonché M. ANDRECKA, Innovation partnership in the new public procurement regime- a shift of focus from procedural to contractual issues, cit., 48-62 e P. TELLES, L. BUTLER, Public Procedure Award Procedures in Directive 2014/24/EU, in F. LICHÈRE, R. CARANTA, S. TREUMER, Modernising Public Procurement: The New Directive, Copenhagen, 2014.

44 https://imprese.regione.emilia-romagna.it/notizie/notizie-attualita/2019/data-valley-in-arrivo-a-bologna-il-supercomputer-leonardo Regione Emilia Romagna – Imprese – Data Valley, in arrivo a Bologna il supercomputer Leonardo – pubblicato 02.10.2019.

45 Commission staff working document – Accompanying document to the Communiation on Pre-commercial Procurement – example of a possible approach for procuring R&D services applying risk-benefit sharing at market conditions, i.e. pre-commercial procurement .

46 Il livello di investimenti in ricerca e sviluppo in Italia è ancora inferiore a quello degli altri Paesi dell’UE e lontano dal target del 3%, come evidenziato dal Country report for Italy 2020, consultabile sul sito della Commissione UE.

47 cnr.it Titolo articolo: “Relazione sulla ricerca e l’innovazione in Italia”.