ENTI LOCALI: Linee guida inerenti al questionario per gli organi di revisione economico finanziaria.
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CORTE DEI CONTI
DELIBERA 28 maggio 2019
Linee guida e relativo questionario per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali per l'attuazione dell'articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2018. (Delibera n. 12/SEZAUT/2019/INPR). (19A03981)
(GU n.144 del 21-6-2019)
LA CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie
Nell'adunanza del 28 maggio 2019;
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 che ha
introdotto il principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 243 recante disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione, come modificata dalla
legge 12 agosto 2016, n. 164;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il
testo unico delle leggi sugli enti locali (TUEL) e successive
modificazioni, ed in particolare l'art. 148-bis, del TUEL, cosi' come
introdotto dalla lettera e), del comma 1 dell'art. 3, decreto-legge
10 ottobre 2012 n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l'art. 7,
commi 7 e 8;
Vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il
2006) ed in particolare l'art. 1, commi 166 e seguenti;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», corretto ed integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n.
126;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla
legge 7 dicembre 2012, n. 213 e successive modificazioni, recante
«Disposizioni in materia di gestione finanziaria e di funzionamento
degli enti territoriali e locali, nonche' ulteriori disposizioni in
favore delle aree colpite dal sisma del maggio 2012»;
Vista la legge 7 agosto 2016, n. 160, di conversione del
decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, recante «Misure finanziarie per
gli Enti territoriali e il territorio»;
Visto il decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito con
modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, recante
«Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 21
febbraio 2017, n. 21 che ha adottato il regolamento recante criteri e
modalita' di attuazione dell'art. 10, comma 5, della legge 24
dicembre 2012, n. 243;
Vista la legge 27 dicembre 2017, n. 205 recante le disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020;
Visto il decreto ministeriale del Ministro dell'interno del 7
maggio 2018 recante la proroga della sospensione dei termini di
alcuni adempimenti finanziari, contabili e certificativi per i comuni
compresi negli allegati 1, 2 e 2-bis, del decreto-legge 17 ottobre
2016, n. 189, convertito con modificazioni dalla legge 15 dicembre
2016, n. 229;
Visto il decreto-legge 29 maggio 2018, n. 55, convertito con
modificazioni dalla legge 24 luglio 2018, n. 89, che reca «Ulteriori
misure urgenti a favore delle popolazioni dei territori delle Regioni
Abruzzo, Lazio, Marche ed Umbria, interessati dagli eventi sismici
verificatisi a far data dal 24 agosto 2016»;
Visto il decreto ministeriale del Ministero dell'interno, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, del 27 luglio
2018, di ulteriore proroga della sospensione dei termini di alcuni
adempimenti finanziari, contabili e certificativi per i comuni
compresi negli allegati 1, 2 e 2-bis, del decreto-legge 17 ottobre
2016, n. 189, convertito con modificazioni dalla legge 15 dicembre
2016, n. 229, tra cui la proroga al 30 settembre 2018 del termine per
l'adozione della delibera con cui si da' atto del permanere degli
equilibri generali di bilancio;
Visti l'art. 4 del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119,
convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2018, n. 136, e
11-bis, comma 6, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135,
convertito con modificazioni dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, che
dispongono, rispettivamente, lo stralcio dei debiti fino a mille euro
affidati agli agenti della riscossione dal 2000 al 2010 ed il riparto
dell'eventuale disavanzo conseguente in un numero massimo di cinque
annualita' in quote costanti;
Vista la legge 30 dicembre 2018, n. 145 recante le disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000, e successive modifiche e
integrazioni;
Viste le note del Presidente della Sezione delle autonomie preposto
alla funzione di coordinamento n. 270 e n. 271 del 17 maggio 2019,
con le quali e' stata trasmessa ai Presidenti dell'ANCI e dell'UPI la
bozza del questionario relativo al rendiconto 2018;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 277 del 21
maggio 2019 di convocazione della Sezione delle autonomie per
l'adunanza odierna;
Valutate le osservazioni rappresentate dall'ANCI - IFEL, Settore
finanza locale, con nota del 22 maggio 2019;
Vista la nota n. 187 del 24 maggio 2019 fatta pervenire dall'UPI;
Uditi i relatori, consiglieri Rinieri Ferone, Elena Brandolini,
Dario Provvidera e Valeria Franchi;
Delibera:
di approvare gli uniti documenti, che costituiscono parte integrante
della presente deliberazione, riguardanti le linee guida e il
questionario, cui devono attenersi, ai sensi dell'art. 1, commi 166 e
seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per
il 2006), richiamato dall'art. 1, comma 3, decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213, gli organi di revisione economico-finanziaria degli
enti locali nella predisposizione della relazione sul rendiconto
dell'esercizio 2018.
La presente deliberazione sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Cosi' deliberato in Roma nell'adunanza del 28 maggio 2019.
Il Presidente
Buscema
I relatori
Ferone - Brandolini
Provvidera - Franchi
Depositata in segreteria l'11 giugno 2019
Il dirigente: Prozzo
Allegato 1
LINEE GUIDA E RELATIVO QUESTIONARIO PER GLI ORGANI DI REVISIONE
ECONOMICO FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI PER L'ATTUAZIONE
DELL'ARTICOLO 1, COMMI 166 E SEGUENTI DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 2005,
N. 266. RENDICONTO DELLA GESTIONE 2018.
1. Le presenti Linee guida accompagnano il questionario finalizzato
alla predisposizione delle relazioni sul bilancio consuntivo degli
Enti locali che gli Organi di revisione economico-finanziaria dei
medesimi devono inviare alle Sezioni regionali di controllo,
competenti per territorio, ai fini del controllo di regolarita' e di
legittimita' sui bilanci e rendiconti, introdotto dall'art. 1, commi
166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e potenziato con
le misure di cui al d.l. 10 ottobre 2012, n. 174 convertito nella
legge 7 dicembre 2012, n. 213, i cui contenuti sono stati recepiti
nell'art. 148-bis del TUEL.
Costituiscono strumento essenziale delle verifiche sul rispetto
degli obiettivi del pareggio di bilancio, dei vincoli di finanza
pubblica e della sostenibilita' dell'indebitamento da parte di
Comuni, Province e Citta' metropolitane, nell'ottica di una proficua
collaborazione tra la Corte e le Istituzioni territoriali, nonche' di
una piu' efficace e sinergica cooperazione tra gli organi preposti al
controllo interno ed esterno.
Come noto, infatti, alle Linee guida e all'annesso questionario
devono fare riferimento sia i Collegi dei revisori dei conti degli
enti locali, per le attivita' di controllo agli stessi demandate, sia
le Sezioni regionali di controllo - comprese quelle delle Regioni a
statuto speciale e delle due Province autonome di Trento e di Bolzano
- per le analisi di propria competenza.
Inoltre, al fine di realizzare quella uniformita' di comportamento
idonea a garantire una tendenziale unitarieta' di indirizzo
nell'esercizio delle funzioni attribuite alla Corte, anche per la
stesura delle presenti linee guida e dell'annesso questionario viene
utilizzato il contributo fornito dalle Sezioni regionali di
controllo.
Un importante elemento di novita' rispetto al passato e'
rappresentato dall'interlocuzione realizzatasi con i rappresentanti
del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti
contabili (Cndcec) attraverso alcuni incontri preliminari
all'adozione, da parte degli stessi, dell'annuale schema di relazione
dell'organo di revisione sulla proposta di delibera dell'ente e dello
schema del rendiconto della gestione 2018 e documenti allegati.
Tale interlocuzione ha consentito di individuare alcuni spazi di
semplificazione all'interno di un adempimento - quello della
relazione sui risultati della gestione compendiati nel conto del
bilancio - cui sono tenuti i revisori dei conti, sia in veste di
organo di revisione economico-finanziario nei confronti dell'organo
di indirizzo politico dell'ente, sia nell'assolvimento dei compiti di
organo di collaborazione e raccordo operativo ai fini dell'esercizio
dei controlli intestati alla magistratura contabile.
Resta, quindi, intatta la differenziazione tra la relazione che
l'organo di revisione deve inviare alle Sezioni regionali di
controllo ex art. 1, comma 166 e seguenti, della legge 23 dicembre
2005, n. 266 , e quella che gli stessi revisori trasmettono ai
consigli degli Enti di competenza ai sensi dell'art. 239, comma 1,
del T.U. n. 267/2000, tanto per il profilo procedimentale (in quanto
nel rapporto Organo revisione/Consiglio essa precede l'approvazione
del documento contabile mentre nel rapporto organo revisione /Corte
essa e' resa a documento gia' approvato) che per quello sostanziale
(poiche' il contenuto dei pareri sulla proposta di bilancio di
previsione e sulle variazioni di bilancio nonche' sulla proposta di
deliberazione consiliare del rendiconto della gestione e sullo schema
di rendiconto, quale espressamente stabilito dall'art. 239 TUEL,
comprende tutti gli aspetti della gestione mentre il questionario
della Corte si focalizza su temi centrali per la stabilita'
finanziaria degli enti territoriali e sulla corretta tenuta della
contabilita' armonizzata). Ma, insieme all'obiettivo di economizzare
e razionalizzare i flussi informativi, si intende in tal modo
perseguire anche una maggiore sinergia tra il controllo interno delle
amministrazioni locali e i controlli esterni della Corte, rinforzando
la garanzia della sana e corretta gestione finanziaria pubblica.
Depone in tal senso anche la disposizione dell'art. 239 del TUEL, che
suggella l'imprescindibile rapporto di collaborazione, gia'
ricordato, che deve intercorrere tra l'Organo di revisione contabile
degli Enti e la Corte dei conti, istituendo uno stretto raccordo sul
piano soggettivo tra i controlli interni e quelli esterni relativi
alla gestione.
L'esito dei confronti e delle interlocuzioni sul merito dei piu'
significativi aspetti giuridicocontabili della gestione finanziaria
conclusa ha reso possibile ai rappresentanti del predetto Consiglio
nazionale di trasfondere all'interno del richiamato parere anche
tutte le informazioni, compresi gli schemi contabili, richieste dai
questionari redatti dalla Corte ai sensi della sopra richiamata
normativa. Il tutto in coerenza con il nuovo sistema dei controlli
interni delineato dal D.L. 174/2012, che attribuisce all'organo di
revisione una funzione neutra, a tutela ausiliaria di un interesse
generale dello Stato ordinamento. Tra l'altro, proprio con specifico
riferimento all'Organo di revisione dell'ente locale, si ricorda che
lo stesso, da un lato, assume la qualificazione di organo tecnico di
controllo che somma in se' obblighi e responsabilita' della
revisione, da svolgere in aderenza a precise regole giuridiche, e,
dall'altro, assume l'obbligo della prestazione non nell'interesse
esclusivo del committente (l'Ente locale) bensi' nell'interesse
pubblico alla sana e corretta gestione dell'ente.
1.1. Giova ricordare che gli Organi di revisione contabile sono
chiamati ad una costante vigilanza sulla corretta attuazione dei
principi contabili sanciti dal d.lgs. n. 118/2011 in uno con gli
indirizzi e le soluzioni interpretative forniti dalla Sezione delle
autonomie in materia di contabilita' armonizzata (cfr. deliberazioni
n. 4/INPR, n. 31/INPR e n. 32/INPR del 2015; n. 3/QMIG, n. 9/INPR, n.
26/QMIG e n. 31/FRG del 2016; n. 15/QMIG, n. 14/INPR del 2017; n.
2/QMIG e n. 8/INPR del 2018). Inoltre, l'esigenza che l'attivita' di
controllo della Corte sia sempre piu' orientata alla valutazione dei
risultati ottenuti nelle diverse aree di intervento delle politiche
pubbliche (SS.RR in sede di controllo, deliberazione n.
12/SSRRCO/INPR/17) implica una maggiore attenzione ai fenomeni
gestori che richiedono una ricalibratura degli interventi, specie ove
questi presentino impatti sui conti non in linea con le attese o
dimostrino risultati non corrispondenti agli obiettivi. In questa
prospettiva, pertanto, spetta agli Organi di revisione contabile
effettuare valutazioni in ordine all'efficacia delle politiche
adottate ed alla qualita' dei servizi resi dagli enti controllati,
ponendo a raffronto i risultati conseguiti con gli obiettivi
programmatici originariamente dagli stessi definiti.
Piu' in generale, si richiede ai revisori di porre una particolare
attenzione, sia pure sotto forma di opera di sensibilizzazione dei
soggetti di volta in volta coinvolti, ai numerosi e diversi
adempimenti, di natura soprattutto informativa, a carico degli enti.
Oltre agli interventi surrogatori nei casi di inadempienze di
particolare gravita' (art. 141 TUEL), occorre ricordare le misure
sanzionatorie statuite dall'art. 9 comma 1-quinquies del d.l.
113/2016 in caso di mancato invio nei termini ivi stabiliti dei
documenti contabili approvati secondo le cadenze legislative; cosi'
come i dati di monitoraggio delle opere pubbliche curati da BDAP-MOP
e gli obblighi di pubblicazione concernenti i tempi di pagamento
dell'amministrazione di cui all'art. 33 del d.lgs. 14 marzo 2013, n.
33 e la corretta quantificazione del debito commerciale residuo, alla
luce anche delle novita' dalla legge di bilancio 2019 (legge 30
dicembre 2018, n. 145, in particolare: art. 1, commi 867 e ss. e
commi dal 1015 al 1017).
In proposito occorre sottolineare l'importanza della correttezza e
della tempestivita' dei flussi informativi nella BDAP e nelle altre
banche dati pubbliche e richiamare l'attenzione sul fatto che non si
tratta di meri adempimenti a fini statistici: tali banche dati - per
la realizzazione e la manutenzione delle quali si impiegano ingenti
risorse - sono strumenti di monitoraggio e controllo ai fini del
coordinamento della finanza pubblica e le informazioni ivi presenti
sono alla base delle decisioni di politica finanziaria. Nella
prospettiva dell'amministrazione digitale, inoltre, l'obiettivo cui
si deve tendere e' la piena conformita' dei dati inseriti con i
documenti prodotti dai software gestionali dei singoli enti che sono
oggetto di approvazione da parte degli organi di governo e
consiliari.
All'Organo di revisione, pertanto, viene richiesto di verificare la
coerenza dei dati presenti nel sistema BDAP - Bilanci Armonizzati -
con quanto risultante dai documenti contabili tenuti e/o approvati
dall'ente, almeno per quanto riguarda i contenuti del Quadro generale
riassuntivo, del Prospetto degli equilibri di bilancio e del
prospetto del risultato di amministrazione, nonche' gli errori e le
incongruenze segnalate dalla BDAP, ove non risolte, nonche' la
coerenza delle informazioni sugli organismi partecipati inserite
dagli enti nella banca dati del Dipartimento del Tesoro con quelle
rilevabili da altra documentazione oggetto di verifica. Anche in
queste ipotesi di errata o incompleta comunicazione dei dati, i
Revisori dovranno segnalare alle Amministrazioni la necessita' di
operare le rettifiche/integrazioni necessarie.
A tal fine sembra opportuno ribadire quanto gia' detto nelle
precedenti linee di indirizzo (in particolare: deliberazioni n.
6/SEZAUT/2017/INPR e n. 8/SEZAUT/2018/INPR) e cioe' che gli Organi di
revisione per poter accedere in visualizzazione di tutti i documenti
contabili (Schemi di Bilancio, Piano dei conti integrato - con i
relativi dati contabili analitici e Piano degli Indicatori e
Risultati attesi) relativi all'ente o agli enti di propria
competenza, dovranno registrarsi presso il sistema gestionale
selezionando il link "Nuova Registrazione" presente nell'area
riservata della Home page di BDAP:
http://www.bdap.tesoro.it/Pagine/default.aspx. Per qualsiasi
supporto di tipo tecnico alla registrazione e all'utilizzo del
sistema e' possibile selezionare la voce "Supporto" all'interno della
Home page. La registrazione potra' essere eseguita dal Presidente del
collegio dei revisori (PCR) e dai collaboratori del Collegio dei
Revisori (CCR).
1.2. Con riferimento alle Sezioni regionali di controllo, le Linee
guida ed il questionario costituiscono un supporto operativo
fondamentale e propedeutico agli approfondimenti istruttori di cui le
stesse ravvisino la necessita', in ordine ai quali le Amministrazioni
e gli Organi di revisione contabile dovranno fornire tutte le
informazioni richieste.
Quanto, poi, all'attivita' delle Sezioni regionali di controllo
delle Regioni a statuto speciale e delle due Province autonome, detti
documenti potranno essere utilizzati nel rispetto dei rispettivi
regimi di autonomia differenziata applicabili e, pertanto, in tale
ottica, i revisori dei predetti enti potranno richiamare, negli
appositi quadri riservati ai chiarimenti, la normativa locale
eventualmente applicata in luogo di quella richiamata nel
questionario.
Giova in questa sede ricordare che i controlli sui bilanci degli
enti locali hanno assunto progressivamente caratteri cogenti nei
confronti dei destinatari, proprio per prevenire o contrastare
gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare
l'equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di riverberare tali
disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni,
vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato
finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari. (cfr. ex plurimis:
Corte Costituzionale, sentenze n. 60 del 2013, n. 155/2015; n.
188/2016). Ne consegue che tale tipo di sindacato e' esercitato
nell'interesse dello Stato per finalita' che riguardano la finanza
pubblica nel suo complesso (Corte costituzionale, sentenza n. 40 del
2014) per cui il potere conferito alla Corte dei conti di adottare
misure interdittive all'ente per prevenire con efficacia diretta
pratiche lesive del principio della previa copertura e
dell'equilibrio dinamico del bilancio degli enti locali appare
"strumentale" per il perseguimento del rispetto degli "obblighi che
lo Stato ha assunto nei confronti dell'Unione europea in ordine alle
politiche di bilancio" (cfr. Corte costituzionale, sentenze nn. 266,
250 e 60 del 2013; n. 39 del 2014; n. 80 del 2017). A cio' aggiungasi
che i predetti controlli, per espresso disposto normativo, sono
altresi' diretti a rappresentare agli organi elettivi degli enti
controllati, la reale ed effettiva situazione finanziaria o le gravi
irregolarita' riscontrate nella gestione dell'ente, in modo tale che
gli stessi possano responsabilmente assumere le decisioni che
ritengano piu' opportune e, per tale motivo, si pongono in una
prospettiva dinamica, in grado di finalizzare il confronto tra
fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure
correttive funzionali a garantire il rispetto complessivo degli
equilibri di bilancio (Corte Costituzionale, sentenze n. 198 del
2012, n. 179 del 2007 e n. 267 del 2006).
In tale contesto, con riferimento ai controlli finanziari sui
principali documenti contabili degli enti territoriali, l'attivita'
svolta dalle Sezioni regionali, in sinergia con l'attivita' di
revisione contabile degli organi interni degli enti territoriali,
costituisce un indispensabile supporto informativo per un'adeguata e
completa rappresentazione dei profili gestionali di maggior rilievo
(efficacia della spesa, livello di realizzazione delle politiche di
settore, rischi connessi alle gestioni in disavanzo, misure
correttive da adottare). Detta attivita', oltre ad assicurare le
verifiche sulla correttezza formale della gestione delle risorse
pubbliche, e' chiamata anche ad una attenta verifica degli esiti
effettivi dell'azione amministrativa, a livello sia macro che micro,
ponendo a confronto i risultati conseguiti con gli obiettivi
programmatici originariamente fissati. 2. Anche nel 2018 resta
cruciale il monitoraggio del processo di armonizzazione dei sistemi
contabili degli enti territoriali e dei loro organismi partecipati,
in quanto dalla leggibilita' e confrontabilita' dei bilanci pubblici,
nonche' dalla attendibilita' dei sottostanti conti finanziari,
economici e patrimoniali, dipende la corretta valutazione degli
andamenti della finanza territoriale, i cui esiti si riflettono sui
conti pubblici nazionali.
Appare quindi utile, preliminarmente alle indicazioni sulla
struttura del questionario, richiamare l'attenzione degli Organi di
controllo su alcuni principi di carattere generale e sulle novelle
legislative e giurisprudenziali che hanno inciso sull'esercizio
finanziario 2018.
2.1. Al riguardo, sono da considerarsi meritevoli di particolare
attenzione e tra loro inscindibilmente connessi il principio di
continuita' del bilancio ed il concetto della prospettiva dinamica
dell'equilibrio di bilancio. Si segnala, inoltre, la necessita' del
rispetto dei termini di legge per l'approvazione del rendiconto e
delle puntuali raccomandazioni contenute nelle precedenti linee di
indirizzo e/o guida, in particolare nella deliberazione n.
8/SEZAUT/2018/INPR (che ha approvato le Linee guida e il relativo
questionario per la relazione dei revisori dei conti dei Comuni,
delle Citta' metropolitane e delle Province, sui bilanci di
previsione 2018-2020).
2.1.1. Il principio di continuita' di bilancio e' una
specificazione del principio dell'equilibrio tendenziale contenuto
nell'art. 81 della Costituzione, in quanto "collega gli esercizi
sopravvenienti nel tempo in modo ordinato e concatenato" (Corte
costituzionale, ex plurimis, sentenza n. 181 del 2015), consentendo
di inquadrare in modo strutturale e pluriennale la stabilita' dei
bilanci preventivi e successivi. In proposito si evidenzia che la
stessa evoluzione normativa impone, sia a fini di gestione che di
controllo, una visione unitaria e dinamica dei documenti contabili
all'interno del ciclo di bilancio dell'ente.
Questo, tra l'altro, puo' definirsi tale, cioe' "ciclo", in quanto
ogni elemento al suo interno e', ad un tempo, il presupposto
dell'elemento successivo e la conseguenza di quello precedente.
Il concetto di prospettiva dinamica dell'equilibrio di bilancio,
gia' individuato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale come
precetto dinamico della gestione finanziaria (ex plurimis, sentenze
n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966), consiste nella
continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra
risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle
finalita' pubbliche e impone all'amministrazione un impegno non
circoscritto al solo momento dell'approvazione del bilancio, ma
esteso a tutte le situazioni in cui tale equilibrio venga a mancare
per eventi sopravvenuti.
Ne consegue che il principio dell'equilibrio di bilancio non
corrisponde ad un formale pareggio contabile, essendo intrinsecamente
collegato alla continua ricerca di una stabilita' economica di media
e lunga durata (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 18 del 2019) e
che la visione "dinamica" di quest'ultimo deve necessariamente
combinarsi sia con il "principio di continuita' degli esercizi
finanziari, per effetto del quale ogni determinazione infedele del
risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi
successivi" (Corte costituzionale, sentenze n. 155 del 2015, n. 188
del 2016, n. 89 del 2017 e n. 49 del 2018), sia con la corretta
applicazione dei principi contabili della coerenza, della continuita'
e della costanza e dell'equilibrio di bilancio (p.c. nn. 10, 11 e 15,
All. 1 al d.lgs. n. 118/2011) la cui verifica non puo' prescindere da
una valutazione unitaria di tutto il ciclo di bilancio.
2.1.2. Fermo restando quanto gia' costantemente affermato da questa
Sezione circa l'ineludibile necessita' del rispetto di tutti i
termini di legge per l'intero procedimento del ciclo di bilancio, si
ritiene opportuno ribadire la necessita' del rispetto dei termini per
l'approvazione del rendiconto, adempimento che costituisce obiettivo
prioritario nell'ottica della verifica della regolarita' delle
gestioni. La rendicontazione, infatti, in parallelo alla tempestiva
programmazione delle politiche di bilancio, rappresenta non solo la
certificazione dei risultati dell'esercizio trascorso, ma anche il
presupposto per gli eventuali interventi di variazione delle
previsioni del bilancio in corso di gestione. Si richiamano, al
riguardo, le conseguenze previste dall'art. 243, comma 6, del TUEL e
le istruzioni di cui al decreto del Ministero dell'Interno 23 aprile
2018.
Si evidenzia, altresi', che nella rendicontazione deve essere
garantita la puntuale rilevazione delle spese liquidabili secondo i
criteri espressi al punto 6.1. del principio contabile 4/2 della
contabilita' finanziaria, tenendo conto che la determinazione della
somma da pagare (cioe' la liquidazione o liquidabilita') deve essere
fatta, determinata e registrata quando l'obbligazione diviene
effettivamente esigibile. La mancanza di una corretta determinazione
delle spese liquidabili preclude la correttezza e veridicita' della
determinazione dei debiti dell'ente al 31 dicembre, con le
conseguenti alterazioni dei risultati di gestione, di amministrazione
e di quelli dipendenti dal computo degli impegni. Utile appare, al
riguardo, il riferimento all'art. 1, comma 905 della legge 30
dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio 2019) che prevede un
trattamento normativo piu' favorevole per gli enti cha approvano i
bilanci preventivi e consuntivi entro i termini previsti dal TUEL.
3. La declinazione nel questionario, allegato alle presenti
linee-guida, sia dei principali adempimenti posti dall'ordinamento
contabile a garanzia della regolarita' delle gestioni, sia dei piu'
importanti dati contabili rappresentativi della sana gestione, si
aggiunge all'importanza da attribuire ad alcuni istituti contabili
rilevanti nella costruzione dei bilanci e, dunque, dei loro effetti
che spesso non sono limitati alla competenza di un solo esercizio.
Pertanto, anche al fine di tener conto delle novita' normative da
ultimo intervenute, dovra' prestarsi particolare attenzione ai
seguenti adempimenti:
a) La corretta determinazione del Fondo pluriennale vincolato a
consuntivo, sia verificando la coerenza della sua consistenza
rispetto agli sviluppi della realizzazione delle spese da esso
coperte, sia operando, a posteriori, una verifica del legittimo
ricorso alla costituzione del fondo sulla base della sola
prenotazione degli impegni quando cio' sia consentito.
In proposito oltre a ricordare quanto dispone l'art. 1, comma 880,
che consente di conservare nel FPV di spesa dell'esercizio 2017 le
risorse accantonate nel FPV dell'esercizio 2016, in applicazione del
punto 5.4 del principio contabile applicato concernente la
contabilita' finanziaria, si richiamano le raccomandazioni contenute
nella deliberazione n. 14/SEZAUT/2017/INPR, indicate al fine di
arginare i possibili effetti di un sostanziale "ingolfamento" delle
risorse conservate nei FPV in applicazione delle disposizioni
derogatorie introdotte dall'art. 1, comma 467, legge n. 232/2016,
come modificato dall'art. 37, comma 1 del d.l. n. 50/2017 (conv.
nella legge n. 96/2017) e dall'art. 1, comma 880 della legge di
bilancio n. 205/2017 (cfr. deliberazione n. 8/SEZAUT/2018 cit.).
Nella prospettiva, poi, dell'applicazione delle modifiche apportate
al punto 5.4. del principio contabile applicato della competenza
finanziaria ad opera del decreto correttivo del 1 marzo 2019 (che
amplia, significativamente, le facolta' di prenotazione degli impegni
e conseguentemente di costituzione, ai fini della sua determinazione,
del FPV) particolare cura dovra' essere posta alla verifica
dell'accertamento dell'entrata destinata a dare copertura alle spese
esigibili negli esercizi successivi a quello di riferimento cosi'
come alla verifica della sussistenza dei presupposti richiesti dal
principio contabile per il mantenimento del fondo pluriennale non
operando la confluenza delle somme, costituenti lo stesso, al
risultato di amministrazione.
b) La puntuale verifica di congruita' del Fondo crediti di dubbia
esigibilita' che, si ricorda, e' condizione essenziale per poter
applicare durante l'esercizio l'avanzo di amministrazione. In
proposito il conto del bilancio 2018 costituisce una particolare
scadenza, visto che il DM 20 maggio 2015, nell'introdurre un
correttivo al criterio di accantonamento totale in sede di
rendiconto, ha previsto che solo fino al 2018 la quota di FCDE nel
risultato di amministrazione potesse essere determinata secondo un
metodo di calcolo semplificato che si fonda sulla presunta
equivalenza tra residui smaltiti e residui di nuova formazione. La
valutazione di congruita' dell'accantonamento deve, quindi, essere
finalizzata a dimostrare che il metodo semplificato non abbia
determinato un insufficiente accantonamento di una quota del
risultato al FCDE negli esercizi pregressi e che di tale quota si sia
correttamente tenuto conto nella determinazione del risultato di
amministrazione al 31.12.2018.
Ulteriore specifica attivita' di verifica riguarda le novita'
introdotte dal d.l. 23 ottobre 2018, n. 119 ("Disposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria"), convertito con modificazioni dalla
legge 17 dicembre 2018, n. 136: l'art. 4 della citata normativa ha
previsto lo stralcio fino a mille euro dei debiti affidati agli
agenti della riscossione dal 2000 al 2010.
Al riguardo, e' opportuno chiarire che la permanenza in bilancio di
residui cosi' risalenti (ruoli emessi nel periodo 2000-2010) e'
sintomatica di una difforme applicazione sia delle regole che hanno
disciplinato il passaggio al sistema di contabilita' armonizzato e,
segnatamente, del procedimento di riaccertamento straordinario dei
residui, sia delle ordinarie regole di gestione delle poste pregresse
che prevedono lo stralcio dei crediti dal conto del bilancio dopo tre
anni dalla loro scadenza. Quanto agli effetti contabili dello
stralcio sul risultato di amministrazione, sara' da verificare se la
comunicazione dell'agente della riscossione all'ente circa riguardo
alle quote annullate sia coerente con le risultanze relative ai
residui iscritti in bilancio. L'eventuale disallineamento tra i dati
considerati nella fase del riaccertamento dei residui e quelli
effettivi comporta l'iscrizione nel rendiconto 2018 di valori non
corretti, condizionando anche l'utilizzo delle agevolazioni concesse
dall'art. 11-bis, comma 6 del d.l. 14 dicembre 2018, n. 135 (cd.
decreto semplificazioni), convertito con modificazioni dalla legge 11
febbraio 2019, n. 12.
Tale disposizione prevede di ripartire in cinque anni l'eventuale,
disavanzo derivante da tale operazione, precisando che l'importo del
disavanzo ripianabile non puo', comunque, essere superiore alla
sommatoria dei residui attivi cancellati per effetto dell'operazione
di stralcio al netto dell'accantonamento al FCDE nel risultato di
amministrazione. Non va trascurato anche l'impatto sulla TARI che la
cancellazione dei residui puo' avere, tenuto conto che tutti i
crediti dichiarati inesigibili fanno parte del costo del servizio.
Si richiama anche l'attenzione sul corretto esercizio della
facolta' contemplata dall'art. 1, comma 814, della legge n. 205/2017,
che reca l'interpretazione della disposizione (art. 2, comma 6, d.l.
n. 78 del 2015) in base alla quale e' consentito agli enti locali
destinatari di anticipazioni di liquidita' per pagamenti dei debiti
certi, liquidi ed esigibili di cui al d.l. n. 35/2013, di utilizzare
la relativa quota accantonata nel risultato di amministrazione ai
fini dell'accantonamento al FCDE. La norma precisa che tale facolta'
poteva essere esercitata anche con effetti sulle risultanze finali
esposte nell'allegato 5.2 al d.lgs. n. 118/2011, a seguito del
riaccertamento straordinario dei residui effettuato nel 2015, nonche'
sul ripiano del disavanzo eventualmente derivato, limitatamente ai
soli enti che hanno approvato il suddetto riaccertamento
straordinario a decorrere dal 20 maggio 2015.
Importante, altresi', e' la verifica dei presupposti che
condizionano l'esercizio della facolta' introdotta dall'art. 1, comma
866, che consente agli enti locali, limitatamente agli anni dal 2018
al 2020, l'utilizzo dei proventi derivanti dalle alienazioni
patrimoniali o anche da azioni o piani di razionalizzazione, al fine
di finanziare le quote capitali dei mutui o dei prestiti
obbligazionari in ammortamento nell'anno o in anticipo rispetto
all'originario piano di ammortamento. Detta possibilita' e'
consentita, infatti, esclusivamente agli enti che: i) dimostrino, con
riferimento al bilancio consolidato dell'esercizio precedente, un
rapporto tra totale delle immobilizzazioni e debiti da finanziamento
superiore a 2; ii) in sede di bilancio di previsione non registrino
incrementi di spesa corrente ricorrente, come definita dall'allegato
7 annesso al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118; iii) siano
in regola con gli accantonamenti al fondo crediti di dubbia
esigibilita'.
4. Elementi di novita' emergono poi dall'interpretazione dei
principi contabili armonizzati offerta dalle recenti sentenze
costituzionali. Infatti, l'anno 2018 e' stato contrassegnato dalla
necessita' di adeguare il quadro dei principi contabili contenuti nel
d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 e nella legge rinforzata 24 dicembre
2012, n. 243, in materia di equilibri di bilancio degli enti
territoriali, ai principi espressi dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 247/2017 (confermati dalle sentenze n. 94 e
101/2018), secondo i quali l'avanzo di amministrazione e il Fondo
pluriennale vincolato non possono essere limitati nel loro utilizzo.
In particolare, viene affermato che "l'avanzo di amministrazione, una
volta accertato nelle forme di legge e' nella disponibilita'
dell'ente che lo realizza".
La Corte costituzionale ha tuttavia precisato che "rimane comunque
necessaria una vigilanza sul corretto accertamento degli avanzi e
della destinazione del fondo pluriennale vincolato. In particolare,
tali risorse non possono essere confuse con la disponibilita' di
cassa momentanee. I saldi attivi di cassa, infatti, non sono di per
se' sintomatici di sana e virtuosa amministrazione in quanto legati
ad una serie di variabili negative, tra le quali spicca la possibile
esistenza di debiti sommersi in grado di dissimulare la reale
situazione economico-finanziaria". Ne consegue la necessita' di
assoggettare a una rigorosa verifica in sede di rendiconto "gli
avanzi di amministrazione degli enti territoriali, impiegabili per
liberare spazi finanziari o consentire nuove spese agli enti che ne
sono titolari, e le riserve conservate nel fondo pluriennale
vincolato" (sentenza n. 101 del 2018).
Giova richiamare, inoltre, l'ulteriore consolidato orientamento
(ribadito da ultimo con sentenza n. 89 del 2017) in base al quale la
copertura delle spese, per rispondere ai canoni dell'art. 81, quarto
comma, Cost., deve essere credibile, sufficientemente sicura, non
arbitraria o irrazionale (sentenze n. 192 del 2012, n. 106 e n. 68
del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991
e n. 1 del 1966) e la copertura ricavata dai risultati di
amministrazione degli esercizi precedenti deve trovare analitico e
congruente riscontro negli esiti dell'ultimo esercizio antecedente a
quello cui si riferisce la risorsa utilizzata per detta copertura.
Inoltre, in caso di disavanzo, i vincoli di destinazione delle
risorse confluenti a fine esercizio nel risultato di amministrazione
permangono e l'ente "deve ottemperare a tali vincoli attraverso il
reperimento delle risorse necessarie per finanziare gli obiettivi,
cui sono dirette le entrate vincolate rifluite nel risultato di
amministrazione negativo o incapiente" (sentenza n. 89 del 2017).
Cio' precisato, si evidenzia che il questionario in allegato,
relativo al rendiconto della gestione 2018, si pone in linea con il
percorso intrapreso da questa Sezione in relazione alla nuova
impostazione dei controlli finanziari intestati alle Sezioni
regionali di controllo dalla sopra richiamata normativa, nonche'
delle finalita' conoscitive da soddisfare attraverso la tradizionale
interlocuzione con l'Organo di revisione dell'Ente. Da un lato,
quindi, si persegue lo scopo di "coniugare le tradizionali finalita'
di prevenzione e di contrasto delle disfunzioni gestionali
suscettibili di alterare gli equilibri di finanza pubblica (art. 81
Cost.) con l'esigenza di sostenere le elaborazioni di politica
economica di ciascun livello di governo con apporti conoscitivi
obiettivi e sintesi valutative utili ai sistemi decisionali di
riferimento" (Sezione delle autonomie, deliberazione n.
1/SEZAUT/2018/INPR; in termini anche Sezioni riunite in sede di
controllo, deliberazione n. 12/SSRRCO/INPR/17) e, dall'altro, si
intende privilegiare un'azione di controllo e correttiva che, nel
pieno rispetto dell'autonomia propria delle Sezioni medesime,
privilegi gli obiettivi piu' rilevanti delle gestioni finanziarie,
quali individuati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e
ribaditi anche di recente con la sentenza 101/2018 (effettivita'
degli avanzi accertati, correttezza della individuazione delle
risorse conservate nel FPV, copertura delle spese e, in generale,
equilibrio di bilancio).
Nel descritto contesto operativo - in cui si avvia a completamento
anche il disegno di acquisizione dei dati contabili degli enti
territoriali e dei loro organismi partecipati da banche dati esterne
- l'allegato questionario privilegia l'acquisizione di informazioni
mirate su temi centrali per la stabilita' finanziaria degli enti
territoriali e sulla corretta tenuta della contabilita' armonizzata
e, nel contempo, si connota di maggiore snellezza e semplificazione
richiedendo solo le informazioni non reperibili direttamente dalla
BDAP (Banca Dati Amministrazioni Pubbliche) e da altre Banche dati
esterne.
In considerazione di tutto quanto sin qui osservato, la Sezione ha
ritenuto di proseguire nel monitoraggio degli istituti piu' rilevanti
del sistema armonizzato, focalizzando l'attenzione su specifici
profili gestionali indicativi della capacita' di perseguire quella
effettiva stabilita' di medio-lungo termine che assume valenza
centrale in relazione ai plurimi oneri maturati a carico degli enti
per effetto delle misure di sostegno ai bilanci.
Pertanto, in continuita' con il percorso gia' intrapreso per il
passato esercizio finanziario ed in conformita' alla ormai
consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, anche per
l'esercizio in esame il questionario ha privilegiato l'analisi degli
aspetti principali della gestione ossia: gestione finanziaria,
risultato di amministrazione, indebitamento.
Specifica attenzione, anche per l'esercizio 2018, e' dedicata agli
enti ricompresi nell'elenco di cui agli allegati 1, 2 e 2-bis del
d.l. n. 189/2016, convertito con modificazioni dalla L. 15 dicembre
2016, n. 229 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite
dagli eventi sismici del 2016), ovvero agli enti colpiti dal sisma
del 24 agosto 2016, dal sisma del 26 e 30 ottobre 2016 e dal sisma
del 18 gennaio 2017.
In continuita' con i precedenti questionari - ed impregiudicati gli
approfondimenti demandati alle Sezioni regionali di controllo
interessate - prosegue la rilevazione dei dati afferenti a profili
della gestione (entrate/indebitamento) incisi da discipline
derogatorie dalle quali discendono minori entrate ovvero il
differimento di oneri finanziari ed in quanto tali possono rilevare
ai fini degli equilibri, anche prospettici, di bilancio: in questa
prospettiva si rammenta come il d.l. n. 55/2018 come convertito con
legge 24 luglio 2018, n. 89 abbia, per un verso, prorogato il termine
per la ripresa della riscossione dei tributi (cfr. art.1, commi 1 e
2) e, per altro, con riferimento ai contratti in essere con la Cassa
Depositi e Prestiti, esteso anche alle rate in scadenza negli
esercizi 2018/2019, il beneficio del differimento dei pagamenti.
Analogamente, in considerazione delle deroghe alla ordinaria
disciplina vincolistica, sono state mantenute le domande relative al
personale ed alle eventuali assunzioni effettuate dagli enti in
relazione agli eventi sismici.
In sostanziale continuita' con l'impostazione del questionario sul
rendiconto 2017, e', altresi', la Sezione dedicata alle Province
nella quale, coerentemente con la normativa vigente che, come noto,
ha rinforzato l'autonomia organizzativa degli enti area vasta, anche
in vista di una riespansione delle facolta' assunzionali, sono state
implementate le domande sul personale.
Particolare significativita' riveste, a tal riguardo, la
disposizione di cui al comma 844 dell'articolo unico della legge n.
205/2017 (legge di bilancio 2018) che, ai predetti fini, prevede la
definizione di un piano di riassetto organizzativo che - assumendo
come obiettivo l'ottimale esercizio delle funzioni fondamentali
delineate dalla legge 7 aprile 2014, n. 56 - si pone quale
presupposto delle assunzioni di personale a tempo indeterminato cui
le province possono dar corso nel rispetto del regime differenziato e
delle condizioni di sostenibilita' finanziaria di cui al successivo
comma 845.
Completa la Sezione il quesito relativo alla contabilizzazione del
concorso finanziario della Provincia al raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica - determinato in base al d.l. n.
95/2012, al d.l. n. 66/2014 ed alla legge n. 190/2014 - su cui,
peraltro, la Sezione delle Autonomie si e' pronunciata con la
deliberazione n. 2/SEZAUT/2018 che, pur a fronte delle puntuali
indicazioni fornite dal comma 839 dell'articolo unico della
richiamata legge di bilancio, risulta attuale atteso che il concorso
di cui trattasi potrebbe non trovare totale compensazione nel
meccanismo dei contributi.
Anche lo schema di relazione sul rendiconto degli enti locali per
l'esercizio 2018 e' strutturato in un questionario a risposta
sintetica da compilare on line mediante l'applicativo Con.Te.
(Contabilita' territoriale), organizzato in due Parti a cui si
accompagna l'Appendice per gli Enti cd. "terremotati" e una Sezione
denominata "Note" in cui e' possibile inserire, ad integrazione della
relazione, elementi informativi aggiuntivi di carattere generale,
commenti o altri dettagli informativi riferiti a specifici quesiti.
Si ricorda anche in questa sede che detto sistema e' distinto in due
macro funzioni: la parte "quesiti", dedicata alle informazioni di
carattere essenzialmente testuale, compilabile mediante fogli di
lavoro, e la parte "quadri contabili", dedicata all'acquisizione di
dati numerici, sviluppata per consentire la successiva gestione ed
elaborazione degli stessi da parte del sistema informativo.
Quindi lo schema di relazione-questionario presenta una parte
"fissa", contenente "quadri contabili" destinati ad implementare la
predetta banca dati, affiancata da una parte "variabile", recante
"quesiti" relativi a informazioni di carattere qualitativo su profili
gestionali potenzialmente idonei ad incidere sulla sana gestione
economico-finanziaria dell'ente.
I quadri contabili conservati all'interno dell'apposita Parte II,
Sezioni da I a III, sono relativi a dati non desumibili direttamente
dagli schemi di bilancio armonizzato ma attinenti a profili di
particolare rilievo della gestione degli enti locali, di cui si
ritiene necessaria l'acquisizione.
Nella ormai costante ottica di semplificazione e razionalizzazione
dei questionari finalizzata ad alleggerire l'onere informativi a
carico dei soggetti pubblici, anche per l'esercizio in esame non sono
richiesti i dati quantitativi del personale, le informazioni generali
sul rispetto dei saldi di finanza pubblica ed i dati di natura
contabile sugli organismi partecipati. Cio' in quanto gli stessi sono
altrimenti reperibili e/o acquisibili, tramite rispettivamente: il
Sistema conoscitivo del personale dipendente dalle amministrazioni
pubbliche - SICO; la banca dati della Ragioneria generale dello Stato
- IGEPA e l'applicativo "Partecipazioni" del Dipartimento del Tesoro.
Fanno eccezione solo gli Enti colpiti da eventi sismici in ragione
della specifica analisi agli stessi dedicata.
In ogni caso, come gia' sopra evidenziato, le Sezioni regionali di
controllo potranno effettuare tutte le necessarie integrazioni
istruttorie, laddove i canali informativi sopra richiamati non siano
adeguatamente alimentati dagli enti e quando ne ravvisino la
necessita' per il compiuto esercizio delle proprie funzioni.
5. Nel dettaglio il Questionario si compone di nove Sezioni di
quesiti e quadri contabili compilabili mediante fogli di lavoro
dedicati sia alle informazioni gestionali di carattere testuale sia
all'acquisizione di dati numerici non desumibili direttamente dagli
schemi di bilancio armonizzato, preceduti da una serie di domande
preliminari finalizzate a realizzare una prima ricognizione dei
principali adempimenti di carattere contabile e finanziario e da
parte dedicata alle "notizie generali dell'ente" atta a permettere di
inquadrare con immediatezza la situazione dell'ente da esaminare.
5.1. La Parte Prima -denominata "Quesiti" - raccoglie per ciascun
Ente le informazioni anagrafiche, le notizie generali, le domande
preliminari e le Sezioni da uno a sei. Alle varie Sezioni specifiche
si premette la parte denominata "Domande preliminari" che, come di
consueto, si arricchisce di nuovi contenuti in relazione alle novelle
legislative ed alla giurisprudenza nel frattempo intervenute.
Oltre ad operare una ricostruzione di insieme di aspetti sensibili
della gestione, in questa parte del questionario si cerca di
sollecitare le verifiche dell'Organo di revisione in ordine alla
completezza del compendio documentale trasmesso alla BDAP (rendiconto
2018 corredato dei documenti elencati all'art. 11, comma 4, del
d.lgs. n. 118/2011) nonche' in ordine alla congruenza dei dati
inviati alla predetta ovvero alla Banca dati degli organismi
partecipati tenuta dal Dipartimento del Tesoro con quelli presenti
nei documenti contabili dell'Ente. Cio' in quanto, come gia'
precisato e ferme restando le molteplici e specifiche competenze di
cui all'art. 239 Tuel di cui si e' gia' detto, la possibilita' di
soddisfare - per le richiamate esigenze di semplificazione - gli
elementi informativi connessi al sistema di controllo e referto della
finanza territoriale con i dati provenienti dal sistema gestionale
BDAP, non esonera i Revisori dall'onere di verificare che i canali
informativi sopra richiamati siano adeguatamente alimentati dagli
enti, segnalando alla competente struttura di questi la necessita' di
inserire le informazioni mancanti. Analoga segnalazione dovra' essere
fatta in caso di errata comunicazione dei dati al fine delle
necessarie rettifiche. A tal fine si richiama la deliberazione n.
10/SEZAUT/2018/INPR in relazione all'importanza della correttezza e
della tempestivita' dei flussi informativi nella BDAP e nelle altre
banche dati pubbliche.
Attraverso quesiti specifici si richiama quindi l'attenzione
dell'Organo di revisione sui tre principali aspetti della gestione di
cui si e' gia' detto (gestione finanziaria, risultato di
amministrazione, indebitamento).
5.1.1. La Sezione prima - dedicata alla "Gestione finanziaria" - e'
volta ad intercettare la presenza di eventuali problematiche o di non
corretta rappresentazione contabile delle effettive risultanze della
gestione finanziaria. Ad essa si collega la Sezione prima della Parte
seconda del questionario, dedicata all'acquisizione dei dati
contabili piu' significativi.
In questa Sezione attenzione peculiare viene dedicata:
- all'analisi della situazione di cassa, da condurre in
parallelo con le verifiche delle risultanze della gestione di
competenza, in quanto, anche se la legge n. 243/2012 si concentra
sugli equilibri di competenza e gli schemi di bilancio di cui al
d.lgs. n. 118/2011 non includono la dimostrazione degli equilibri di
cassa, i principi della copertura delle spese e del buon andamento -
declinati a livello costituzionale dagli artt. 81 e 97 - devono
trovare applicazione sostanziale con la verifica delle risorse
effettivamente introitate a fronte delle spese sostenute;
- all'alimentazione del FPV con particolare attenzione alla
corretta applicazione del principio applicato della competenza
potenziata ed alla correlazione tra il mantenimento degli impegni di
spesa ed i cronoprogrammi di investimento;
- alla gestione delle entrate ed al grado di attendibilita'
delle previsioni finali;
- all'evoluzione del FCDE e alla gestione dei residui,
scrutinata anche sotto il profilo delle procedure e delle modalita'
osservate per il riaccertamento ordinario e per le eventuali
declaratorie di inesigibilita' e/o insussistenza;
- alle tempistiche per i pagamenti, tenuto conto che il
legislatore, nel tempo, e' intervenuto con una serie organica e
strutturale di misure finalizzate al rispetto dei tempi di pagamento
e ad evitare il riformarsi di uno stock di debito scaduto e non
pagato. In proposito deve essere richiama l'attenzione sulle
disposizioni contenute nell'art. 183, comma 6, del Tuel e su quanto
prescritto della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Legge di bilancio
2019), in particolare i commi 1015, 1016 e 1017 di cui si e' gia'
detto;
- alla congruita' degli accantonamenti a fondi spese e rischi
futuri in relazione alle precipue finalita' assolte (copertura debiti
fuori bilancio/oneri da contenzioso/perdite reiterate) tipicamente
espressive di uno dei principali principi contabili generali e cioe'
quello della prudenza, tenuto altresi' conto, da un lato, che
l'eventuale riscontrata presenza di debiti fuori bilancio in attesa
di riconoscimento impone all'Ente di apporre apposito vincolo sulla
quota libera dell'avanzo di amministrazione (se capiente) e,
dall'altro, particolare attenzione deve essere posta sui debiti fuori
bilancio atteso che essi concorrono anche alla definizione dei due
nuovi indicatori di deficitarieta' (parametri P6 e P7, codice
indicatore, rispettivamente, 13.1 e 13.2+13.3) approvati con il D.M.
28 dicembre 2018 (sistema parametrale che trova applicazione a
partire dagli adempimenti relativi al rendiconto della gestione
dell'esercizio finanziario 2018 e al bilancio di previsione
dell'esercizio finanziario 2020 -art. 2 DM citato); - alla verifica
della corretta contabilizzazione dei servizi in conto terzi e delle
partite di giro nell'ambito dei quali attenzione deve essere posta
alla contabilizzazione di risorse afferenti programmi operativi
finanziati con fondi comunitari.
5.1.2. La Sezione seconda - denominata: "Indebitamento e strumenti
di finanza derivata"- e' particolarmente semplificata ed e' intesa a
ricostruire lo stock del debito e ad analizzarne la composizione, con
particolare attenzione al rispetto dei vincoli di indebitamento.
Ad essa si collega si collegano le domande preliminari 16 e 16.1 e
la Sezione seconda della Parte seconda del questionario.
5.1.3. La Sezione terza - dedicata al "Rispetto del saldo di
finanza pubblica"- contiene ambiti di indagine circoscritti
soprattutto a verificare l'effettivo rispetto degli obblighi e degli
obiettivi fissati dalla legge di bilancio per il 2017 e del
tempestivo e corretto adempimento delle prescrizioni di legge
relative alla trasmissione delle certificazioni dei risultati.
Nella Parte seconda del questionario non sono inserite ulteriori
richieste di dati contabili in quanto reperibili presso altre banche
dati.
5.1.4. La Sezione Quarta - "Organismi partecipati"- mira a
verificare il rispetto delle prescrizioni normative in materia di
esternalizzazione dei servizi in organismi e societa' partecipate,
con riferimento anche al processo di razionalizzazione delle
partecipazioni.
La Sezione, come gia' detto, non reca richieste di dati contabili
essendo gli stessi reperibili in altra banca dati.
5.1.5. La Sezione Quinta - denominata "Stato patrimoniale"- e'
dedicata all'acquisizione dei primi elementi conoscitivi in relazione
alle determinazioni assunte dagli Enti in relazione ai numerosi
adempimenti a loro carico, nonostante i reiterati differimenti
disposti per l'avvio della contabilita' economico-patrimoniale.
Considerato, poi, che sulla base dei nuovi principi di contabilita'
armonizzata il corretto utilizzo del patrimonio assume un ruolo
significativo nella valutazione della sostenibilita' economico
finanziaria degli Enti locali e che l'efficiente sfruttamento del
patrimonio immobiliare contribuisce a garantire entrate certe ed
affidabili per le amministrazioni locali, e' stata ravvisata
l'opportunita' di inserire all'interno del questionario alcuni
specifici quesiti anche su questo tema.
Ad essa si collega la Sezione terza della Parte seconda del
questionario.
5.1.6. La Sezione sesta - denominata "Sezione aggiuntiva Province"
- pone un'attenzione particolare alla specificita' delle Province.
5.2. La Parte seconda - denominata "Dati contabili" - analizza
particolari profili contabili che richiedono approfondimenti
specifici.
Nella Sezione prima -dedicata ai "Risultati della Gestione
finanziaria" - vengono analizzati con particolare attenzione:
l'evoluzione del risultato di amministrazione nell'ultimo triennio
(2016-2018) e le modalita' di utilizzo dello stesso; l'evoluzione dei
residui con riferimento all'origine dei minori residui attivi
derivanti dall'operazione di riaccertamento ordinario annuale e la
conciliazione tra il risultato della gestione di competenza e il
risultato di amministrazione.
Vengono quindi analizzati:
- i "Dati contabili di cassa" (sez. I.I) con riferimento agli
equilibri di cassa, all'evoluzione della cassa vincolata nel triennio
ed all'utilizzo dell'anticipazione e delle entrate vincolate
nell'ultimo triennio;
- la "Alimentazione del fondo pluriennale vincolato" (sez. I.II)
sia di parte corrente che di parte capitale;
- le "Entrate" e, in particolare, il grado di attendibilita'
delle previsioni delle entrate finali e il grado di efficienza della
riscossione e dei versamenti.
Nella Sezione seconda - denominata "Indebitamento e strumenti di
finanza derivata" - vengono richiesti i dati necessari per la
dimostrazione del rispetto del limite di indebitamento, per la
ricostruzione del debito complessivo contratto e per le eventuali
operazioni di rinegoziazione dei mutui in essere. Attenzione viene
posta anche alle eventuali concessioni di garanzia (fidejussioni o
lettere di patronage "forte") a favore di soggetti diversi dagli
organismi partecipati.
La Sezione terza - dedicata alla "Stato patrimoniale" - reca una
tabella da compilare solo nel caso di mancato invio alla BDAP dello
stato Patrimoniale riclassificato, in applicazione del principio
della contabilita' economico-patrimoniale, di cui all'allegato 4/3
del d.lgs. n. 118/2011.
5.3. L'appendice -denominata "Enti colpiti dal sisma"- e' riservata
agli enti ricompresi nell'elenco di cui agli allegati 1, 2 e 2bis del
d.l. n. 189/2016, convertito con modificazioni dalla L. 15 dicembre
2016, n. 229 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite
dagli eventi sismici del 2016), ovvero agli enti colpiti dal sisma
del 24 agosto 2016, dal sisma del 26 e 30 ottobre 2016 e dal sisma
del 18 gennaio 2017 nonche', per quanto di interesse, alle Province
in cui detti enti ricadono, e mira alla verifica dell'impatto degli
eventi sismici sul bilancio degli enti interessati soprattutto in
relazione alla normativa specifica dettata dall'emergenza nonche'
alla prosecuzione dell'analisi sulla gestione dei fondi destinati ai
relativi interventi.
Nell'appendice sono stati inseriti alcuni quesiti che vanno ad
integrare il quadro informativo offerto dal questionario generale
che, in ogni caso, i predetti enti sono tenuti a compilare.
6. A livello operativo, premesso che la piattaforma FITNET (Finanza
Territoriale Network) integra il sistema gestionale della Corte
attualmente in uso (ConTe) in cui confluiscono tutti i dati/documenti
che gli enti sono tenuti a comunicare alla Corte in base a specifici
obblighi normativi, tra cui quelli provenienti dalla compilazione dei
questionari delle "Linee guida" su preventivi e consuntivi da parte
degli organi di revisione economico-finanziaria, rispettivamente,
degli Enti locali e delle Regioni, per procedere alla compilazione
della relazione-questionario occorre entrare nel sito della Corte dei
conti, area Servizi on line, selezionare il link "Controllo e
Referto" e, successivamente, selezionare il sistema FITNET per poi
accedere al sistema Con.Te.
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso sara'
necessario eseguire prima la registrazione sul Portale "SOLE".
Quindi, dopo avere effettuato la registrazione per il profilo di
pertinenza e ottenute, via e-mail, user-id e password, sara'
possibile entrare su Con.Te.
All'interno del sistema Con.Te. saranno fornite le indicazioni
necessarie per ottenere supporto ed assistenza tecnica sull'utilizzo
dei sistemi.
Occorre, altresi', evidenziare che, per esigenze legate allo
sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile on line
potra' mostrare talune differenze di carattere meramente formale
rispetto alla versione pubblicata in Gazzetta Ufficiale.
Come di consueto, questa Sezione comunichera' la data dalla quale
sara' resa disponibile agli utenti la versione on line.
Allegato 2
QUESTIONARIO PER GLI ORGANI DI REVISIONE ECONOMICO-
FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI PER L'ATTUAZIONE DELL'ART. 1,
COMMI 166 E SEGUENTI DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 2005, N. 266,
RENDICONTO DELLA GESTIONE 2018
Parte di provvedimento in formato grafico
QUESTIONARIO PER GLI ORGANI DI REVISIONE ECONOMICO-
FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI PER L'ATTUAZIONE
DELL'ART. 1, COMMI 166 E SEGUENTI DELLA LEGGE 23
DICEMBRE 2005, N. 266, RENDICONTO DELLA GESTIONE 2018
APPENDICE
Parte di provvedimento in formato grafico