In G.U. n. 28 del 10-7-2019 è pubblicata la sentenza Sentenza 21 maggio 2019 n. 166: Giudizio di legittimita’ costituzionale in via principale. Contratti pubblici – Facolta’ delle amministrazioni aggiudicatrici di nominare un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione dell’intervento e uno per la fase di affidamento – Istituzione e gestione dell’Albo telematico dei commissari di gara – Adozione da parte della Giunta regionale di linee guida e del codice regionale di buone pratiche – Definizione, con deliberazione della Giunta regionale, dei requisiti necessari per la qualificazione delle stazioni appaltanti. – Legge della Regione Sardegna 13 marzo 2018, n. 8 (Nuove norme in materi a di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), artt. 34, comma 2, 37, commi 1, 2, 3, 4 e 8, 39 e 45.

N. 166 SENTENZA 21 maggio – 9 luglio 2019

Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. 
 
Contratti pubblici - Facolta' delle amministrazioni aggiudicatrici di
  nominare  un  responsabile   per   le   fasi   di   programmazione,
  progettazione ed esecuzione dell'intervento e uno per  la  fase  di
  affidamento -  Istituzione  e  gestione  dell'Albo  telematico  dei
  commissari di gara - Adozione da parte della  Giunta  regionale  di
  linee guida e del codice regionale di buone pratiche - Definizione,
  con deliberazione della Giunta regionale, dei  requisiti  necessari
  per la qualificazione delle stazioni appaltanti. 
- Legge della Regione Sardegna 13 marzo 2018, n. 8  (Nuove  norme  in
  materia di contratti pubblici  di  lavori,  servizi  e  forniture),
  artt. 34, comma 2, 37, commi 1, 2, 3, 4 e 8, 39 e 45. 
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(GU n.28 del 10-7-2019 )

  
 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente:Giorgio LATTANZI; 
Giudici  :Aldo  CAROSI,  Marta  CARTABIA,  Mario   Rosario   MORELLI,
  Giancarlo CORAGGIO,  Giuliano  AMATO,  Silvana  SCIARRA,  Daria  de
  PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco  MODUGNO,  Augusto  Antonio  BARBERA,
  Giulio  PROSPERETTI,  Giovanni  AMOROSO,  Francesco  VIGANO',  Luca
  ANTONINI, 
      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt.  34,  37,
39 e 45 della legge della Regione Sardegna 13 marzo 2018, n. 8 (Nuove
norme  in  materia  di  contratti  pubblici  di  lavori,  servizi   e
forniture), promosso dal Presidente del Consiglio  dei  ministri  con
ricorso notificato l'11-15 maggio 2018, depositato il 15 maggio 2018,
iscritto al n. 36  del  registro  ricorsi  2018  e  pubblicato  nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica  n.  24,  prima  serie  speciale,
dell'anno 2018. 
    Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna; 
    udito nella udienza  pubblica  del  21  maggio  2019  il  Giudice
relatore Giancarlo Coraggio; 
    uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente  del
Consiglio dei ministri  e  l'avvocato  Mattia  Pani  per  la  Regione
Sardegna. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Il Presidente del Consiglio dei  ministri  ha  impugnato  gli
artt. 34, 37, 39 e 45 della legge della  Regione  Sardegna  13  marzo
2018, n. 8 (Nuove norme in materia di contratti pubblici  di  lavori,
servizi e forniture), per violazione dell'art.  117,  secondo  comma,
lettere e) ed l), della Costituzione. 
    1.1.- Premette il ricorrente che la Regione  Sardegna,  ai  sensi
dell'art. 3, lettera e), della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n.  3  (Statuto  speciale  per  la  Sardegna),  gode  di   competenza
legislativa primaria in  materia  di  lavori  pubblici  di  esclusivo
interesse della Regione. 
    Secondo la  giurisprudenza  costituzionale,  tuttavia,  le  norme
relative alle procedure di gara e alla stipulazione ed esecuzione dei
contratti  pubblici  non  andrebbero   ricondotte   alla   menzionata
competenza legislativa primaria della Regione Sardegna  ma  a  quella
esclusiva dello Stato nelle materie della tutela della concorrenza  e
dell'ordinamento civile. 
    1.2.- Cio' premesso,  il  ricorrente  impugna,  in  primo  luogo,
l'art. 34 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2018, ricordando che, ai
sensi del comma  1,  «Per  ogni  singolo  intervento  da  realizzarsi
mediante un contratto  pubblico,  le  amministrazioni  aggiudicatrici
[...] nominano un responsabile unico del  procedimento  per  le  fasi
della  programmazione,  della   progettazione,   dell'affidamento   e
dell'esecuzione del  contratto  pubblico.  Tali  fasi  costituiscono,
unitariamente considerate, il progetto del contratto  pubblico  e  il
responsabile  unico  del  procedimento   e'   il   "responsabile   di
progetto"». 
    Il  principio  di  unicita'  del  responsabile  del  procedimento
sancito dal comma 1 sarebbe in linea con  quanto  previsto  dall'art.
31, comma 1, del decreto legislativo 18 aprile 2016,  n.  50  (Codice
dei contratti pubblici), secondo cui per ogni singola  procedura  per
l'affidamento  di  un  appalto  o  di  una  concessione  le  stazioni
appaltanti individuano, nell'atto di adozione o di aggiornamento  dei
programmi,  ovvero  nell'atto  di  avvio  relativo  ad  ogni  singolo
intervento  per  le  esigenze  non  incluse  in  programmazione,   un
responsabile  unico  del  procedimento  (RUP)  per  le   fasi   della
programmazione,      della      progettazione,      dell'affidamento,
dell'esecuzione. 
    Tale principio, tuttavia, verrebbe tradito dal successivo comma 2
dell'art. 34 della  legge  reg.  Sardegna  n.  8  del  2018,  ove  si
conferisce  la  facolta'  alle  amministrazioni   aggiudicatrici   di
nominare  un  responsabile  del   procedimento   per   le   fasi   di
programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile per  la
fase di affidamento, cosi' dando luogo a una  «stratificazione  delle
responsabilita'», che farebbe  venir  meno  il  «concetto  stesso  di
responsabile unico del procedimento». 
    1.3.- Il ricorrente impugna, poi,  l'art.  37  della  legge  reg.
Sardegna n. 8 del  2018,  rubricato  «Commissione  giudicatrice»,  il
quale prevede  che,  «ai  fini  della  nomina  dei  componenti  della
commissione  di  gara,  la  Regione  istituisce  e  gestisce   l'Albo
telematico  dei  commissari  di  gara,  suddiviso  per  categorie  di
specializzazione, a cui le stazioni appaltanti hanno accesso libero e
diretto» (comma 1). 
    Tale previsione si discosterebbe dall'art. 78 del d. lgs.  n.  50
del 2016 (d'ora in avanti: nuovo codice dei contratti pubblici), che,
in attuazione dell'art. 1, comma  1,  lettera  hh),  della  legge  28
gennaio 2016, n.  11  (Deleghe  al  Governo  per  l'attuazione  delle
direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento  europeo
e del  Consiglio,  del  26  febbraio  2014,  sull'aggiudicazione  dei
contratti di concessione, sugli appalti pubblici  e  sulle  procedure
d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua,  dell'energia,
dei trasporti e dei servizi postali, nonche' per  il  riordino  della
disciplina vigente  in  materia  di  contratti  pubblici  relativi  a
lavori, servizi e forniture), istituisce presso l'Autorita' nazionale
anticorruzione (ANAC), «l'Albo nazionale obbligatorio dei  componenti
delle commissioni aggiudicatrici nelle procedure di  affidamento  dei
contratti pubblici», conferendo, altresi', all'Autorita' medesima  la
competenza a definire, con apposite  linee  guida,  i  criteri  e  le
modalita'  di  iscrizione   all'albo,   nonche'   le   modalita'   di
funzionamento delle commissioni giudicatrici. 
    1.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri  impugna,  ancora,
l'art. 39 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2018,  rubricato  «Linee
guida e codice regionale di  buone  pratiche»,  che,  nell'attribuire
alla Giunta  regionale  l'adozione  di  linee  guida,  documentazione
standard, capitolati speciali e  schemi  di  contratto,  nonche'  del
codice regionale di buone pratiche, si sovrapporrebbe alle competenze
che l'art. 213, comma 2, del nuovo codice dei contratti pubblici,  in
attuazione dell'art. 1, comma 1, lettera t), della legge delega n. 11
del  2016,  attribuisce  all'ANAC,  chiamata  ad  adottare  atti   di
indirizzo,  quali  «linee   guida,   bandi   tipo,   capitolati-tipo,
contratti-tipo ed altri strumenti di regolazione  flessibile»,  anche
dotati di efficacia vincolante. 
    E' vero - prosegue il ricorrente - che la norma regionale dispone
che gli atti della Giunta debbano essere approvati «in coerenza»  con
le linee guida e con i bandi tipo dell'ANAC, ma non sarebbe  previsto
alcun meccanismo di verifica di tale coerenza. 
    Come evidenziato dalla Corte costituzionale con  la  sentenza  n.
183 (recte, 187) del 2013, il rapporto tra le funzioni dell'Autorita'
di  vigilanza  nell'approvazione  dei  bandi-tipo  e   l'obbligo   di
adeguamento  delle  stazioni  appaltanti  risponderebbe  ad  esigenze
unitarie,  «che  non  tollerano  alcun  margine  di  discrezionalita'
"intermedio" riservato alla Giunta». 
    A  cio'  si  dovrebbe   aggiungere   che   le   funzioni   svolte
dall'Autorita' mirano a garantire la tutela  e  la  promozione  della
concorrenza e la realizzazione di mercati concorrenziali (si cita  la
sentenza n. 41 del 2013). 
    1.5.- Il ricorrente impugna, infine, l'art. 45 della  legge  reg.
Sardegna n. 8 del  2018,  rubricato  «Qualificazione  delle  stazioni
appaltanti», il quale articolo dispone che, «Con deliberazione  della
Giunta regionale, da  adottarsi  su  proposta  del  Presidente  della
Regione entro sessanta giorni dalla data di entrata in  vigore  della
presente  legge,  ai  fini  della   qualificazione   delle   stazioni
appaltanti, sono  definiti  i  requisiti  necessari  sulla  base  dei
criteri di qualita', efficienza e professionalizzazione, tra cui, per
le  centrali  di  committenza,  il  carattere  di  stabilita'   delle
attivita' e  il  relativo  ambito  territoriale,  tenendo  conto  dei
principi previsti dalla normativa statale vigente». 
    Secondo il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  la  norma
censurata non e' coordinata con quanto disposto dalle lettere  bb)  e
dd) dell'art. 1, comma 1, della legge delega  n.  11  del  2016,  che
demandano  al  legislatore  delegato  la   «razionalizzazione   delle
procedure di spesa attraverso l'applicazione di criteri di  qualita',
efficienza,   professionalizzazione   delle   stazioni    appaltanti,
prevedendo [...]  l'introduzione  di  un  apposito  sistema,  gestito
dall'ANAC, di qualificazione delle medesime stazioni appaltanti, teso
a valutarne l'effettiva capacita' tecnica e organizzativa, sulla base
di  parametri  obiettivi»,  nonche'  attraverso  adeguate  forme   di
centralizzazione delle committenze e di riduzione  del  numero  delle
amministrazioni  aggiudicatrici,  basate  proprio  sul   sistema   di
qualificazione,  che  consente  di  gestire  contratti   di   diversa
complessita' a seconda del grado abilitazione conseguito. 
    La norma impugnata, conseguentemente, sarebbe in contrasto  anche
con l'art. 38 del  nuovo  codice  dei  contratti  pubblici,  che,  in
esecuzione dei cennati criteri di delega, istituisce  presso  l'ANAC,
che ne assicura la pubblicita', un  apposito  elenco  delle  stazioni
appaltanti qualificate di  cui  fanno  parte  anche  le  centrali  di
committenza. 
    2.- Si e' costituita in giudizio la Regione  Sardegna,  chiedendo
di  dichiarare  l'inammissibilita',  ovvero,  in   via   subordinata,
l'infondatezza delle questioni sollevate. 
    2.1.- La resistente ritiene, in  primo  luogo,  di  dovere  «dare
conto  del  quadro  normativo,  costituzionale  e   giurisprudenziale
nell'ambito del quale si e' mosso il legislatore regionale». 
    Osserva la Regione Sardegna che, ai sensi  dell'art.  3,  lettere
a), ed e), dello statuto e dell'art. 117, quarto comma,  Cost.,  essa
dispone di competenza legislativa di  tipo  primario  in  materia  di
organizzazione amministrativa  e  di  lavori  pubblici  di  esclusivo
interesse regionale, mentre, ai sensi dell'art. 117,  secondo  comma,
lettere e) ed l), Cost., lo Stato  dispone  di  potesta'  legislativa
esclusiva in  materia  di  tutela  della  concorrenza  e  ordinamento
civile. 
    Questa Corte  avrebbe  gia'  avuto  modo  di  affermare,  con  la
sentenza  n.  43  del  2011,  la  riconducibilita'  della  disciplina
dell'attivita' del responsabile unico del procedimento  alla  materia
dell'organizzazione amministrativa. 
    Piu'  in  generale,   sarebbero   ascrivibili   alla   competenza
legislativa regionale i  profili  di  carattere  organizzativo  e  di
semplificazione  procedimentale  relativi  ai  lavori   pubblici   di
interesse regionale (si cita  la  sentenza  n.  401  del  2007  sulla
composizione  e  sulle  modalita'   di   nomina   delle   commissioni
giudicatrici). 
    2.2.- Fatte queste premesse,  la  Regione  Sardegna  solleva  una
serie di eccezioni di inammissibilita' del ricorso, principiando  dal
rilievo che il ricorrente, nell'articolare le  censure,  non  avrebbe
tenuto  in  debita  considerazione  le  norme   statutarie   che   le
conferiscono  una  competenza  legislativa  primaria   negli   ambiti
regolati dagli articoli contestati. 
    Il ricorrente cioe', assumerebbe che la Regione Sardegna goda  di
competenza legislativa di tipo  primario  nella  materia  dei  lavori
pubblici di esclusivo interesse regionale, ma,  contraddittoriamente,
postulerebbe un'applicazione automatica e illimitata del  codice  dei
contratti pubblici, «senza nessuna graduazione  doverosa  in  ragione
degli ambiti di autonomia esclusiva e speciale» della resistente. 
    2.3.-  Il  ricorso  sarebbe  poi  inammissibile  per  difetto  di
interesse  «attuale,  immediato  e  concreto»  all'impugnazione,  non
essendovi  dimostrazione  alcuna  che  l'applicazione   delle   norme
censurate «possa comportare un disvalore e/o una compromissione»  dei
principi statali posti a tutela della concorrenza. 
    2.4.- Ancora, l'inammissibilita' del  ricorso  deriverebbe  dalla
asserita genericita'  della  motivazione  posta  a  fondamento  delle
censure avanzate. 
    Segnatamente,  la  difesa  statale  non  avrebbe  in  alcun  modo
spiegato le ragioni  per  cui  i  parametri  costituzionali  invocati
sarebbero violati dalle disposizioni impugnate, e cio' nonostante  la
costante giurisprudenza costituzionale richieda che il ricorso in via
principale si fondi su un'argomentazione adeguata e non assertiva,  e
quindi contenga una sia pur  sintetica  argomentazione  di  merito  a
sostegno della richiesta declaratoria d'incostituzionalita'. 
    2.5.-  Il  ricorso  sarebbe  inoltre  inammissibile,  perche'  il
Presidente del Consiglio dei ministri non avrebbe spiegato il  motivo
per cui, pur impugnando una legge della Regione Sardegna, abbia preso
in considerazione l'art. 117, secondo comma, lettere e) e l),  Cost.,
in luogo delle norme statutarie. 
    2.6.-  Sul  rilievo,  poi,  che  il   ricorrente   ha   impugnato
formalmente gli interi artt. 34, 37 e 39 della legge regionale  n.  8
del 2018, sviluppando specifiche  censure  solo  con  riferimento  ad
alcuni commi di tali  disposizioni,  la  Regione  Sardegna  eccepisce
l'inammissibilita' del ricorso, per  un  verso,  con  riferimento  ai
restanti  commi,  e,  per  altro  verso,  con  riferimento  a  quelli
effettivamente censurati, poiche' «l'eventuale  accoglimento  sarebbe
nella sostanza inutile posto che residuerebbe, comunque,  il  disegno
organizzativo ipotizzato dalla Regione». 
    2.7.- L'ultima ragione di inammissibilita' riguarderebbe i motivi
di ricorso «nn. 2, 3 e 4», nella misura in cui  assumono  la  pretesa
violazione delle «competenze/potesta' regolamentari» dell'ANAC. 
    Afferma la Regione resistente che  la  sua  potesta'  legislativa
primaria  in  materia  di  lavori  pubblici   e   di   organizzazione
amministrativa non potrebbe essere  ridimensionata  dall'adozione  da
parte dell'ANAC di atti di indirizzo, quali linee guida, bandi  tipo,
contratti-tipo ed altri strumenti di regolazione  flessibile,  ovvero
di delibere rese nell'esercizio del suo potere regolamentare. 
    In ossequio ad un «doveroso rispetto della gerarchia delle  fonti
che riconosce rilievo costituzionale allo Statuto della Sardegna», si
eccepisce,  quindi,  che  «l'ipotizzato  contrasto  della   normativa
regionale con l'eventuale spazio regolamentare riconosciuto  ad  ANAC
e' inammissibile», in particolare ove esso  si  situi  in  ambiti  di
competenza legislativa regionale, dal momento che, ai sensi dell'art.
117, sesto comma, Cost., lo  Stato  ha  potesta'  regolamentare  solo
nelle materie di legislazione esclusiva. 
    2.8.- Nel merito, secondo la Regione resistente,  il  ricorso  e'
infondato, poiche' si basa  sull'erroneo  presupposto  che  le  norme
impugnate abbiano travalicato  le  competenze  statutarie,  invadendo
quelle esclusive dello Stato in materia di tutela della concorrenza e
ordinamento civile. 
    2.9.- Quanto all'art. 34 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2018,
la  resistente  ritiene   che   l'unicita'   del   responsabile   del
procedimento non sia stata messa in discussione, poiche' il  comma  1
espressamente afferma il principio  dell'unitarieta'  delle  funzioni
nella gestione di tutte le fasi della «filiera  del  contratto»  e  i
commi 2 e 3 lo richiamano e rafforzano. 
    Le disposizioni regionali impugnate, regolando  le  modalita'  di
svolgimento   delle    funzioni,    che    afferiscono    «all'ambito
dell'organizzazione amministrativa, nel quale si esplica la  potesta'
legislativa esclusiva della Regione»,  da  un  lato,  introducono  la
figura del responsabile di  progetto,  che  garantisce  l'unitarieta'
nella  gestione  di  tutte  le  fasi  realizzative  di  un  contratto
pubblico, e, dall'altro, riconducono «ad unita' le diverse  fasi  del
procedimento   contrattuale,   nel    quale    sono    oggettivamente
individuabili sub-procedimenti, connotati ciascuno da una  innegabile
necessita' di specifica specializzazione». 
    Sarebbe lo stesso legislatore statale, del resto, ad  individuare
espressamente i sub-procedimenti nel comma 3 dell'art. 31 del  codice
dei contratti pubblici. 
    2.10.- Quanto al censurato art. 37 della legge reg. Sardegna n. 8
del 2018, la resistente osserva che la Corte costituzionale,  con  la
sentenza n. 401 del 2007, ha evidenziato  come  la  disciplina  della
composizione  e  delle  modalita'  di  scelta  dei  componenti  delle
commissioni  giudicatrici  non  sia  riconducibile  alla   competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela  della  concorrenza  ma  a
quella regionale in materia di organizzazione amministrativa. 
    La  questione  sarebbe  poi  non  fondata   perche',   «facendosi
riferimento quale parametro di giudizio alla  potesta'  regolamentare
dell'ANAC  [...],  si  imporrebbe  al   legislatore   regionale   una
disciplina  regolamentare  in  una  materia,   quale   quella   della
"organizzazione amministrativa" relativa alle Commissioni  di  gara»,
non riconducibile alla competenza legislativa esclusiva dello  Stato,
in violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost. 
    2.11.- Quanto all'art. 39 della legge  reg.  Sardegna  n.  8  del
2018, la resistente osserva che la disposizione impugnata prevede che
la Giunta regionale approva, con propria determinazione,  standard  e
linee guida «in coerenza con le  linee  guida  e  con  i  bandi  tipo
dell'ANAC». 
    Tale formulazione non potrebbe considerarsi lesiva  dei  principi
posti a tutela della  concorrenza  e  delle  prerogative  statali  in
materia. Anche ove  si  convenisse  con  il  ricorrente  che  non  e'
previsto alcun «meccanismo di verifica  di  tale  coerenza»,  sarebbe
comunque vero che, in assenza della indispensabile armonizzazione con
le  regole  dell'ANAC,  la  Regione  non  potrebbe   adottare   alcun
provvedimento o  che  comunque  i  provvedimenti  adottati  sarebbero
illegittimi per contrasto con la stessa legge regionale. 
    2.12.- Quanto  infine  all'ultima  questione  avente  ad  oggetto
l'art. 45 della legge reg. Sardegna n.  8  del  2018,  la  resistente
ritiene che la norma regionale non invada  le  materie  della  tutela
della concorrenza e dell'ordinamento civile. 
    La definizione dei requisiti  di  qualificazione  delle  stazioni
appaltanti,  affidata  alla  Giunta  regionale,  tenendo  conto   dei
principi previsti dalla normativa statale vigente, non afferirebbe ad
alcun  ambito  dei  contratti  pubblici  e,   in   particolare,   non
interferirebbe con la disciplina delle procedure di  gara  e  neppure
con le fasi negoziale ed esecutiva. 
    Viceversa, la disciplina  della  qualificazione  atterrebbe  piu'
propriamente alla materia  dell'organizzazione  amministrativa,  come
emergerebbe dalla stessa legge delega n. 11 del 2016, che all'art.  1
annovera tra i principi e i criteri  direttivi  la  razionalizzazione
delle procedure di spesa  attraverso  l'applicazione  di  criteri  di
qualita',   efficienza   e   professionalizzazione   delle   stazioni
appaltanti. 
    Nonostante il comma 1 di tale  disposizione,  alla  lettera  bb),
preveda l'introduzione «di un apposito sistema, gestito dall'ANAC, di
qualificazione delle medesime stazioni appaltanti, teso  a  valutarne
l'effettiva  capacita'  tecnica  e  organizzativa,  sulla   base   di
parametri obiettivi», esso andrebbe interpretato e applicato  tenendo
conto delle regole di riparto delle competenze di  cui  all'art.  117
Cost., anche alla luce dell'art. 2, comma 3, del codice dei contratti
pubblici. 
    Si tratterebbe, quindi, di una «materia intimamente connessa  con
la potesta' di auto-organizzazione della  Regione  [...],  in  quanto
nella valutazione delle capacita' amministrative e  gestionali  delle
stazioni appaltanti non  sono  estranee  problematiche  di  contesto,
cosi' come le ragioni dell'insularita' e la necessita' di tener conto
della legislazione di settore (come quella sulle autonomie locali)». 
    La  questione   sarebbe   poi   infondata   perche',   «facendosi
riferimento quale parametro di giudizio alla  potesta'  regolamentare
dell'ANAC  [...],  si  imporrebbe  al   legislatore   regionale   una
disciplina   regolamentare»   in   una    materia,    quale    quella
dell'organizzazione amministrativa, non di competenza esclusiva dello
Stato, in violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.- Il Presidente del Consiglio dei  ministri  ha  impugnato  gli
artt. 34, 37, 39 e 45 della legge della  Regione  Sardegna  13  marzo
2018, n. 8 (Nuove norme in materia di contratti pubblici  di  lavori,
servizi e forniture), per violazione dell'art.  117,  secondo  comma,
lettere e) ed l), della Costituzione. 
    Secondo il ricorrente, le  disposizioni  censurate  -  regolanti,
rispettivamente,  il  responsabile  unico  del  procedimento,  l'albo
telematico dei commissari  di  gara,  le  linee  guida  e  il  codice
regionale di buone  pratiche,  e  la  qualificazione  delle  stazioni
appaltanti - non sarebbero  riconducibili  alla  materia  dei  lavori
pubblici di esclusivo interesse  regionale,  di  competenza  primaria
della Regione Sardegna ai sensi dell'art. 3, lettera e), della  legge
costituzionale 26 febbraio  1948,  n.  3  (Statuto  speciale  per  la
Sardegna), ma alla tutela della concorrenza e all'ordinamento civile,
di competenza esclusiva dello Stato. 
    2.-  La  Regione  Sardegna  ha  sollevato  plurime  eccezioni  di
inammissibilita' del ricorso, che vanno esaminate secondo  un  ordine
di priorita' logica. 
    3.- Secondo la resistente, in primo  luogo,  il  ricorso  sarebbe
inammissibile con riferimento a tutti i commi degli artt. 34, 37 e 39
della legge reg. Sardegna n. 8 del  2018  non  oggetto  di  specifica
censura. 
    3.1.- L'eccezione e' infondata. 
    3.2.-  Dall'esame  del  ricorso  emerge  che  il  Presidente  del
Consiglio dei ministri, pur avendo impugnato l'intero art. 34, ha  in
effetti rivolto la sua censura esclusivamente avverso il comma 2, che
determinerebbe    una    stratificazione    delle     responsabilita'
procedimentali;  pur  avendo   impugnato   l'intero   art.   37,   ha
effettivamente censurato solo il comma 1, che  prevede  l'istituzione
dell'albo telematico regionale dei commissari  di  gara;  pur  avendo
impugnato l'intero art. 39, ha effettivamente censurato solo i  commi
1 e 3 che  attribuiscono  alla  Giunta  regionale  la  competenza  ad
adottare linee guida, documentazione standard, capitolati speciali  e
schemi di contratto, nonche' il codice regionale di buone pratiche. 
    Ne consegue che i restanti commi 1 e da 3 a 20  dell'art.  34,  i
commi da 2 a 10 dell'art. 37 e il comma 2 dell'art. 39 sono  estranei
al  thema  decidedum  delle   odierne   questioni   di   legittimita'
costituzionale, fatta salva  la  valutazione  sulla  sussistenza  dei
presupposti   per   la   dichiarazione   d'illegittimita'   in    via
consequenziale. 
    4.- La Regione Sardegna ha poi  eccepito  l'inammissibilita'  del
ricorso per difetto di  interesse  «attuale,  immediato  e  concreto»
all'impugnazione, stante la  mancanza  di  prova  che  l'applicazione
delle  norme  censurate  «possa  comportare  un  disvalore  e/o   una
compromissione»  dei  principi   statali   posti   a   tutela   della
concorrenza, e, con esclusivo  riferimento  ai  commi  effettivamente
censurati degli artt. 34, 37 e 39, poiche' «l'eventuale  accoglimento
sarebbe nella sostanza inutile posto che residuerebbe,  comunque,  il
disegno organizzativo ipotizzato dalla Regione». 
    4.1.- Entrambe le eccezioni  sono  infondate,  dal  momento  che,
secondo la costante giurisprudenza  di  questa  Corte,  «il  giudizio
promosso in via principale e' giustificato dalla  mera  pubblicazione
di una legge che si ritenga lesiva della ripartizione di  competenze,
a prescindere dagli effetti  che  essa  abbia  prodotto  (ex  multis,
sentenze n. 195 del 2017, n.  262  del  2016  e  n.  118  del  2015)»
(sentenza n. 178 del 2018). 
    In altri termini,  poiche'  le  norme  censurate  non  hanno  una
funzione meramente ricognitiva, ne' sono comunque  prive  di  portata
precettiva (sentenza n. 83 del 2018, che richiama le sentenze  n.  63
del 2016, n. 254 e n. 77 del 2015, n. 230 del 2013, n. 346  e  n.  52
del 2010, n. 401  del  2007),  «l'asserita  lesione  dei  criteri  di
ripartizione  delle   competenze   legislative   statali   giustifica
l'impugnativa in esame» (sentenza n. 178 del 2018). 
    5.- Con un'altra serie di eccezioni, che, in quanto  strettamente
connesse,  possono  essere  trattate  congiuntamente,  la  resistente
lamenta il difetto di  motivazione  delle  censure,  anche  sotto  lo
specifico  profilo  dell'esame  delle  competenze  statutarie   della
Regione Sardegna. 
    5.1.- Anche queste eccezioni sono infondate. 
    5.2.- Il ricorso, oltre a  indicare  i  parametri  costituzionali
asseritamente violati, contiene  l'illustrazione  delle  disposizioni
impugnate e della normativa statale interposta presa a riferimento, e
individua nel discostamento delle  prime  dalla  seconda  la  ragione
della  dedotta  incostituzionalita':  una  argomentazione,  sia  pure
succinta, a sostegno delle censure proposte, e' dunque presente. 
    Quanto poi allo specifico  profilo  dell'esame  delle  competenze
statutarie della Regione Sardegna, il ricorrente ha preso in espressa
considerazione  l'art.  3,  lettera  e),  dello  statuto,  che,   nel
prevedere la competenza  regionale  primaria  in  materia  di  lavori
pubblici di interesse regionale,  l'assoggetta  ai  limiti  derivanti
dalla Costituzione, dai  principi  dell'ordinamento  giuridico  della
Repubblica, dagli obblighi internazionali, dagli interessi  nazionali
e dalle norme  fondamentali  delle  riforme  economico-sociali  della
Repubblica. 
    Lo  stesso  sviluppo  argomentativo  del  ricorso  rende   dunque
evidente  come  il  richiamo  alla   tutela   della   concorrenza   e
all'ordinamento civile serva a  lumeggiare  la  natura  di  parametro
interposto delle richiamate norme del decreto legislativo  18  aprile
2016, n. 50 (Codice dei contratti  pubblici),  parametro  che,  anche
alla luce della consolidata giurisprudenza di questa  Corte,  riempie
di contenuto i limiti statutari alla potesta'  legislativa  regionale
in materia di lavori pubblici (sentenze n. 263 del 2016 e n. 187  del
2013). 
    Il fatto poi che il ricorrente non abbia preso in  considerazione
anche  le  materie  dell'ordinamento  degli  uffici  e   degli   enti
amministrativi della Regione di cui all'art.  3,  lettera  a),  dello
statuto e dell'organizzazione amministrativa  di  cui  all'art.  117,
quarto comma, Cost. - invocate dalla resistente e  gia'  prima  facie
rilevanti per l'inquadramento degli ambiti materiali di alcune  delle
disposizioni impugnate - non attiene all'ammissibilita' ma al  merito
delle  questioni,  risolvendosi  nell'individuazione  del  titolo  di
competenza cui ascrivere la disciplina impugnata (sentenze n. 252 del
2016, n. 199 del 2014 e n. 36 del 2013). 
    6.- L'ultima eccezione di inammissibilita' parziale  e'  riferita
ai motivi di ricorso spiegati avverso gli artt.  37,  39  e  45,  che
attribuiscono, rispettivamente, al Presidente della  Regione  e  alla
Giunta un potere di regolazione in materia  di  albo  telematico  dei
commissari di gara, linee guida e codice regionale di buone pratiche,
e qualificazione delle stazioni appaltanti. 
    Secondo la Regione,  la  sua  potesta'  legislativa  primaria  in
materia di lavori pubblici e ordinamento degli  uffici  non  potrebbe
essere ridimensionata dall'adozione da parte dell'Autorita' nazionale
anticorruzione (ANAC) di atti di indirizzo, quali linee guida,  bandi
tipo, contratti-tipo ed altri strumenti  di  regolazione  flessibile,
ovvero di delibere rese nell'esercizio del suo potere  regolamentare,
pena la violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., che attribuisce
allo Stato potesta' regolamentare solo nelle materie di  legislazione
esclusiva. 
    6.1.- Anche questa eccezione, risolvendosi nella negazione  della
competenza esclusiva statale  -  che  sola,  secondo  la  resistente,
potrebbe legittimare l'affidamento  all'ANAC  della  regolazione  dei
citati  aspetti  dei  contratti  pubblici  -  e   nella   correlativa
invocazione della competenza  regionale,  attiene  evidentemente  non
all'ammissibilita' ma al merito. 
    7.- Prima di esaminare il merito  delle  questioni  proposte,  e'
opportuno rammentare brevemente gli approdi della  giurisprudenza  di
questa Corte sul riparto delle competenze legislative tra lo Stato  e
le Regioni a statuto speciale e le Province autonome in  ordine  alle
discipline, dettate dal codice dei contratti pubblici,  della  scelta
del  contraente  nelle  procedure  ad   evidenza   pubblica   e   del
perfezionamento del vincolo negoziale e della sua esecuzione. 
    E' pacifico infatti che le disposizioni del codice dei  contratti
pubblici regolanti le  procedure  di  gara  sono  riconducibili  alla
materia della tutela della concorrenza; esse inoltre  vanno  ascritte
all'area delle norme fondamentali  delle  riforme  economico-sociali,
nonche' delle norme con le quali lo Stato  ha  dato  attuazione  agli
obblighi internazionali  nascenti  dalla  partecipazione  dell'Italia
all'Unione europea (sentenze n. 263 del 2016, n.  187  e  n.  36  del
2013, n. 74 del 2012, n. 328, n. 184 e n. 114 del 2011, n. 221  e  n.
45 del 2010). Le disposizioni dello stesso codice  che  regolano  gli
aspetti privatistici della conclusione ed  esecuzione  del  contratto
sono riconducibili all'ordinamento civile (sentenze n. 176 del 2018 e
n.  269  del  2014);  esse,  poi,  recano  principi  dell'ordinamento
giuridico della Repubblica (sentenze n. 269 del 2014  e  n.  187  del
2013) e norme fondamentali di riforma economico-sociale (sentenze  n.
74 del 2012, n. 114 del 2011 e n. 221 del 2010). 
    Le considerazioni  che  precedono,  espresse  nella  vigenza  del
decreto legislativo 12 aprile 2006,  n.  163  (Codice  dei  contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in  attuazione  delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), devono essere confermate anche in
relazione al d. lgs. n. 50 del 2016 (d'ora in  avanti:  nuovo  codice
dei contratti pubblici), che ne ha  preso  il  posto,  in  attuazione
della legge delega 28 gennaio 2016, n. 11  (Deleghe  al  Governo  per
l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE  del
Parlamento  europeo  e  del  Consiglio,   del   26   febbraio   2014,
sull'aggiudicazione  dei  contratti  di  concessione,  sugli  appalti
pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori
dell'acqua,  dell'energia,  dei  trasporti  e  dei  servizi  postali,
nonche' per il  riordino  della  disciplina  vigente  in  materia  di
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture). 
    7.1.- La  Regione  resistente  ha  invocato  alternativamente  la
propria competenza statutaria dell'ordinamento degli uffici  e  degli
enti   amministrativi   e   quella   residuale    dell'organizzazione
amministrativa ex art. 117, quarto comma, Cost. 
    Quanto alla seconda, e' palese che  una  Regione,  nell'esercizio
della propria competenza residuale, non puo' derogare a  tassative  e
ineludibili  disposizioni  riconducibili   a   competenze   esclusive
statali. 
    Quanto alla prima, invece,  non  e'  da  escludere  in  linea  di
principio  che  gli  statuti   possano   incidere   su   quest'ultime
riservandole,  in   parte,   alle   autonomie   speciali,   ma   cio'
evidentemente richiede  una  puntuale  allegazione  dell'esistenza  e
della portata delle norme statutarie, in difetto  della  quale  anche
per esse non potra' non trovare applicazione  la  disciplina  statale
(sentenza n. 119 del 2019). 
    Al  contrario,  in  presenza  di   tali   competenze   statutarie
occorrera' verificare se esse incontrino o meno i limiti propri della
legislazione in questione: i principi dell'ordinamento giuridico, gli
obblighi  internazionali,  gli  interessi  nazionali   e   le   norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica. 
    8.- Venendo all'esame della prima delle  questioni  proposte  dal
ricorrente, essa ha ad oggetto l'art. 34, comma 2, della  legge  reg.
Sardegna n. 8 del 2018. 
    Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva  che,  ai  sensi
del comma 1  di  tale  articolo,  «Per  ogni  singolo  intervento  da
realizzarsi  mediante  un  contratto  pubblico,  le   amministrazioni
aggiudicatrici [...] nominano un responsabile unico del  procedimento
per   le   fasi   della    programmazione,    della    progettazione,
dell'affidamento e dell'esecuzione del contratto pubblico. Tali  fasi
costituiscono, unitariamente considerate, il progetto  del  contratto
pubblico e il responsabile unico del procedimento e' il "responsabile
di progetto"». 
    L'unicita' del responsabile del  procedimento  verrebbe  tuttavia
meno  allorche',  al   comma   2,   si   conferisce   facolta'   alle
amministrazioni aggiudicatrici di nominare  un  responsabile  per  le
fasi di  programmazione,  progettazione  ed  esecuzione  e  un  altro
responsabile per la fase di affidamento. 
    8.1.- La questione non e' fondata. 
    8.2.- Questa Corte, con la sentenza n. 43  del  2011,  richiamata
dalla Regione resistente, in relazione a una simile  disposizione  di
una legge della Regione Umbria, censurata dallo Stato per gli  stessi
profili, ha osservato: «la legge  regionale  [...]  ha  previsto,  al
comma  2,  la  regola  del  responsabile  unico   del   procedimento,
limitandosi  a  stabilire  che  le  amministrazioni   aggiudicatrici,
"nell'ambito     dell'unitario     procedimento     di     attuazione
dell'intervento", possono individuare sub-procedimenti senza che cio'
incida sulla unicita' del centro di responsabilita'. Avendo  riguardo
allo specifico contenuto  precettivo  delle  disposizioni  impugnate,
deve,  pertanto,  rilevarsi  come  la  disciplina   delle   modalita'
organizzative dell'attivita' del responsabile unico del  procedimento
rientri nella materia della organizzazione amministrativa,  riservata
alle Regioni ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost.». 
    Le medesime  considerazioni  valgono  per  la  disposizione  oggi
impugnata, poiche', ai sensi  del  comma  3  del  medesimo  art.  34,
l'unicita' del centro di responsabilita' procedimentale e'  garantita
dal «responsabile di  progetto»,  il  quale  «coordina  l'azione  dei
responsabili per fasi, se nominati ai sensi del comma  2,  anche  con
funzione di supervisione e controllo». 
    La disposizione impugnata non e', dunque,  in  contrasto  con  il
principio di responsabilita'  unica,  posto  dall'invocato  art.  31,
comma 1, del nuovo codice dei contratti a tutela di unitarie esigenze
di trasparenza e funzionalita' della procedura di  gara,  preordinata
alla    corretta    formazione    della     volonta'     contrattuale
dell'amministrazione,   e   di   accentramento   del   regime   della
responsabilita' dei funzionari. 
    9.- La seconda questione di legittimita' costituzionale  proposta
dal Presidente del Consiglio dei ministri ha ad  oggetto  l'art.  37,
comma  1,  della  legge  reg.  Sardegna  n.  8  del  2018,  rubricato
«Commissione giudicatrice», nella parte in cui prevede che, «ai  fini
della nomina dei componenti della commissione  di  gara,  la  Regione
istituisce [...] l'Albo telematico dei commissari di gara,  suddiviso
per categorie di specializzazione, a cui le stazioni appaltanti hanno
accesso libero e diretto», e gestito  «secondo  criteri  e  modalita'
individuati con apposito decreto del  Presidente  della  Regione,  da
adottare entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della  presente
legge» (art. 37, comma 4). 
    Secondo  il  ricorrente,  la  norma  impugnata  si  discosterebbe
dall'art. 78 del nuovo codice dei contratti pubblici, il quale  -  in
attuazione dell'art. 1, comma 1, lettera hh), della legge  delega  n.
11 del 2016 -  istituisce  «presso  l'ANAC,  che  lo  gestisce  e  lo
aggiorna secondo criteri  individuati  con  apposite  determinazioni,
l'Albo  nazionale  obbligatorio  dei  componenti  delle   commissioni
giudicatrici nelle procedure di affidamento dei contratti  pubblici»,
conferendo, altresi', all'Autorita' la competenza  di  definire,  con
apposite linee guida, i criteri e le modalita' di iscrizione, nonche'
le modalita' di funzionamento delle commissioni giudicatrici. 
    9.1.- La questione e' fondata. 
    9.2.- Il nuovo codice dei  contratti  pubblici,  nell'operare  la
drastica scelta di sottrarre la nomina dei commissari  di  gara  alle
stazioni appaltanti, ha previsto l'istituzione e la gestione, a  cura
dell'ANAC, di un unico «Albo nazionale  obbligatorio  dei  componenti
delle commissioni giudicatrici», dal quale, sulla base del  principio
di rotazione, l'Autorita' estrae «una lista di  candidati  costituita
da un numero di  nominativi  almeno  doppio  rispetto  a  quello  dei
componenti da nominare», che comunica alla  stazione  appaltante,  la
quale, a  sua  volta,  procede  alla  loro  individuazione  «mediante
pubblico sorteggio» (art. 77 del d.lgs. n. 50 del 2016). 
    Deve anzi rilevarsi  che  il  legislatore  statale,  in  sede  di
redazione del decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56 (Disposizioni
integrative e correttive al decreto legislativo 18  aprile  2016,  n.
50), aveva  previsto  un'articolazione  regionale  dell'albo  gestito
dall'ANAC, ma tale modifica e' stata espunta  a  seguito  del  parere
della Commissione speciale del Consiglio di Stato 22 marzo  2017,  n.
782, ove si e' osservato che essa avrebbe determinato «la  pressoche'
sistematica nomina, quali  commissari,  di  soggetti  radicati  nella
medesima area geografica interessata  dall'appalto»  e  che  la  pure
condivisibile finalita' di razionalizzazione delle spese dovute  alle
trasferte dei commissari avrebbe potuto essere affrontata  altrimenti
(utilizzando, ad esempio,  la  tecnica  del  lavoro  a  distanza  con
procedure telematiche). 
    9.3.- E' vero, come eccepito dalla resistente, che questa  Corte,
con riferimento alle Regioni a statuto ordinario,  ha  affermato  che
«gli   aspetti   connessi   alla   composizione   della   commissione
giudicatrice  e  alle  modalita'  di  scelta  dei   suoi   componenti
attengono, piu' specificamente, alla  organizzazione  amministrativa»
(sentenze n. 43 del 2011 e n. 401 del 2007) e,  sulla  base  di  tale
inquadramento,   ha   dichiarato   l'illegittimita'    costituzionale
dell'art. 84, commi 2, 3, 8 e 9, del decreto legislativo n.  163  del
2006, nella sola «parte in cui, per i contratti inerenti a settori di
competenza regionale, non prevede che  le  norme  in  esso  contenute
abbiano carattere suppletivo e cedevole» (sentenza n. 401 del 2007). 
    Tale inquadramento, tuttavia, non puo'  piu'  ritenersi  attuale,
dal momento che la sottrazione della scelta dei  commissari  di  gara
alle stazioni appaltanti rappresenta  una  radicale  innovazione  del
nuovo codice  dei  contratti  chiaramente  ispirata  a  finalita'  di
trasparenza, imparzialita', tutela della concorrenza e prevenzione di
reati (in questo senso, si veda anche  il  parere  della  Commissione
speciale del Consiglio di Stato 21 marzo  2016,  n.  855,  avente  ad
oggetto lo  schema  di  decreto  legislativo  recante  «Codice  degli
appalti pubblici e dei contratti di concessione»). 
    Questa Corte, del resto, nell'esaminare le  censure  mosse  dalla
Regione Veneto ad alcune disposizioni regolanti  l'istituzione  e  le
funzioni  dell'Autorita'  di  regolazione  dei  trasporti,  tra   cui
figurava la competenza a stabilire i  criteri  per  la  nomina  delle
commissioni  giudicatrici,  ha   osservato   che   «le   disposizioni
impugnate, pur avendo attinenza con la materia del trasporto pubblico
locale, perseguono precipuamente una finalita'  di  promozione  della
concorrenza e quindi  afferiscono  alla  competenza  esclusiva  dello
Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e),  Cost.  (ex
plurimis, sentenza n. 325 del 2010)» (sentenza n. 41 del 2013). 
    La  disposizione  impugnata,   in   definitiva,   pur   incidendo
sull'organizzazione  amministrativa,  deve  essere  ricondotta   alle
competenze  esclusive  statali  della  tutela  della  concorrenza   e
dell'ordine pubblico (esercitate con l'invocato  art.  78  del  nuovo
codice dei contratti pubblici). 
    9.4.- In questa prospettiva risulta chiara  anche  l'infondatezza
della  deduzione  della  resistente  circa   l'illegittimita'   della
compressione della sua autonomia statutaria ad opera  degli  atti  di
regolazione  dell'Autorita'.  Prescindendo,  peraltro,  dal  corretto
inquadramento di tali atti, l'esistenza di una  competenza  esclusiva
dello Stato esclude la violazione dell'art. 117, sesto comma,  Cost.,
unico parametro rilevante, poiche' non sono  qui  in  discussione  le
modalita' di esercizio di tale competenza. 
    10.- Ai sensi dell'art. 27 della  legge  11  marzo  1953,  n.  87
(Norme  sulla  costituzione   e   sul   funzionamento   della   Corte
costituzionale), va dichiarata l'illegittimita' costituzionale in via
consequenziale dei commi 2, 3, 4 e 8 dell'art. 37  della  legge  reg.
Sardegna n. 8 del 2018, che, nel regolare alcuni aspetti della nomina
delle commissioni giudicatrici, si  riferiscono  all'albo  telematico
regionale e  ne  presuppongono  l'operativita',  cosi'  palesando  la
stretta  connessione  e  l'inscindibile  legame  funzionale  con   la
disposizione impugnata (tra le tante, sentenze n. 68 del 2014, n. 332
del 2010 e n. 138 del 2009). 
    11.- La terza questione di  legittimita'  costituzionale  investe
l'art. 39, commi 1 e 3, della legge reg.  Sardegna  n.  8  del  2018,
rubricato «Linee guida e codice regionale di  buone  pratiche»,  che,
secondo il ricorrente, si sovrapporrebbe alle competenze  che  l'art.
213, comma 2, del nuovo codice dei contratti pubblici, in  attuazione
dell'art.  1,  comma  1,  lettera  t),  della  citata  legge  delega,
attribuisce all'ANAC, chiamata ad adottare atti di  indirizzo,  quali
«linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo,  contratti-tipo  ed  altri
strumenti di regolazione flessibile». 
    Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, il rapporto tra
le  funzioni  dell'Autorita'  di  vigilanza   nell'approvazione   dei
bandi-tipo e  l'obbligo  di  adeguamento  delle  stazioni  appaltanti
risponderebbe  ad  esigenze  unitarie,  che  escludono   margini   di
intervento del legislatore regionale. A cio' si  dovrebbe  aggiungere
che  le  funzioni  svolte  dall'Autorita'  di  regolazione  mirano  a
garantire  la  tutela  e  la  promozione  della  concorrenza   e   la
realizzazione di mercati concorrenziali. 
    11.1.- La questione e' fondata. 
    11.2.- Le disposizioni  censurate,  analogamente  a  quanto  gia'
visto  con  riferimento  all'albo  dei  commissari,  istituiscono  un
sistema parallelo e alternativo a quello  nazionale,  ove  «le  linee
guida», «i bandi-tipo», i «capitolati-tipo», i «contratti-tipo» e gli
altri «strumenti di regolazione flessibile», rimessi  dall'art.  213,
comma  2,  del  codice  dei  contratti  pubblici  all'ANAC,   vengono
sostituiti da «linee guida», «documentazione  standard»,  «capitolati
speciali» e «schemi di contratto», e dal «codice regionale  di  buone
pratiche». 
    Ai  primi  (le  linee  guida,  la  documentazione   standard,   i
capitolati speciali  e  gli  schemi  di  contratto),  il  legislatore
regionale affida, tra l'altro, l'individuazione di  «parametri  utili
alla valutazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa [...] e
alla valutazione della congruita' delle offerte anormalmente  basse»,
ma, data la loro tipologia, e' anche chiaro che essi sono destinati a
ulteriormente incidere, in vario modo, sulla  regolazione  sia  della
procedura ad evidenza pubblica a monte sia  del  negozio  pubblico  a
valle (si pensi, in particolare, ai capitolati speciali e agli schemi
di  contratto).  Il  codice  regionale  di   buone   pratiche,   poi,
«costituisce parte integrante del contratto d'appalto» ed e' «rivolto
a facilitare l'accesso delle micro e piccole  e  medie  imprese  agli
appalti pubblici». 
    11.3.- Le norme censurate - estranee all'ordinamento degli uffici
e degli  enti  amministrativi  della  Regione  e  riconducibili  alla
materia statutaria dei lavori pubblici regionali - si pongono  dunque
in contrasto con l'invocata disposizione  del  codice  dei  contratti
pubblici che, nell'attribuire all'ANAC la  regolazione  dei  medesimi
aspetti della procedura pubblica e della fase negoziale ed esecutiva,
e' esplicazione della tutela  della  concorrenza  e  dell'ordinamento
civile. 
    11.4.- Ne' a diversa  conclusione  conduce  l'osservazione  della
Regione secondo cui il contrasto sarebbe escluso dalla previsione che
tutti gli  atti  regionali  menzionati  devono  essere  adottati  «in
coerenza» con le linee guida e con i bandi tipo dell'ANAC. 
    Questa  Corte,  con   riferimento   ai   bandi   tipo   approvati
dall'Autorita' per la vigilanza  sui  contratti  pubblici  ricondotti
all'ambito materiale della tutela della concorrenza, ha gia'  escluso
la competenza a  legiferare  delle  autonomie  speciali,  poiche'  il
«rapporto   tra   le    funzioni    dell'Autorita'    di    vigilanza
nell'approvazione dei bandi-tipo e  l'obbligo  di  adeguamento  delle
stazioni appaltanti risponde ad esigenze unitarie, che non  tollerano
alcun margine di discrezionalita' "intermedio" riservato alla  Giunta
provinciale: il legislatore provinciale risulta pertanto - alla  luce
della sopra menzionata giurisprudenza di questa  Corte  -  privo  del
titolo competenziale ad intervenire in subiecta materia» (sentenza n.
187 del 2013). 
    Tali  considerazioni  valgono  anche  per  le  disposizioni  oggi
impugnate, senza che rilevi la circostanza che in quell'occasione  la
norma scrutinata prevedesse un potere della Giunta di adottare  bandi
tipo «sulla base» di - e non «in coerenza»  con  -  quelli  approvati
dall'Autorita', perche' in entrambi i casi  resta  l'osservazione  di
fondo, estensibile anche agli altri  atti  previsti  dal  legislatore
regionale, che «l'obbligo di adeguamento delle  stazioni  appaltanti»
agli atti dell'Autorita' «risponde  ad  esigenze  unitarie,  che  non
tollerano alcun margine di  discrezionalita'  "intermedio"  riservato
alla Giunta» regionale. 
    12.- Ai sensi dell'art.  27  della  legge  n.  87  del  1953,  va
dichiarata l'illegittimita' costituzionale in via consequenziale  del
comma 2 dell'art. 39 della legge reg. Sardegna n.  8  del  2018,  dal
momento che esso assegna ulteriori contenuti alle linee guida di  cui
al  comma  1,  travolto  dalla  presente  pronuncia,   si'   che   la
disposizione in parola viene a mancare  di  oggetto  (tra  le  tante,
sentenze n. 166 del 2014 e n. 187 del 2013). 
    13.- L'ultima questione di  legittimita'  costituzionale  investe
l'art. 45  della  legge  reg.  Sardegna  n.  8  del  2018,  rubricato
«Qualificazione delle stazioni appaltanti»,  il  quale  dispone  che,
«Con deliberazione della Giunta regionale, da adottarsi  su  proposta
del Presidente della Regione entro  sessanta  giorni  dalla  data  di
entrata in vigore della presene legge, ai fini  della  qualificazione
delle stazioni appaltanti, sono definiti i requisiti necessari  sulla
base dei criteri di qualita', efficienza e professionalizzazione, tra
cui, per le centrali di committenza, il carattere di stabilita' delle
attivita' e  di  relativo  ambito  territoriale,  tenendo  conto  dei
principi previsti dalla normativa statale vigente». 
    Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione
censurata non e' coordinata con quanto disposto dalle lettere  bb)  e
dd) dell'art. 1, comma 1, della legge delega  n.  11  del  2016,  che
demandano  al  legislatore  delegato  la   «razionalizzazione   delle
procedure di spesa attraverso l'applicazione di criteri di  qualita',
efficienza,   professionalizzazione   delle   stazioni    appaltanti,
prevedendo [...]  l'introduzione  di  un  apposito  sistema,  gestito
dall'ANAC, di qualificazione delle medesime stazioni appaltanti, teso
a valutarne l'effettiva capacita' tecnica e organizzativa, sulla base
di  parametri  obiettivi»,  nonche'  attraverso  adeguate  forme   di
centralizzazione delle committenze e di riduzione  del  numero  delle
amministrazioni  aggiudicatrici  basate  proprio   sul   sistema   di
qualificazione,  che  consente  di  gestire  contratti   di   diversa
complessita' a seconda del grado di abilitazione conseguito. 
    La norma censurata, conseguentemente, sarebbe in contrasto  anche
con l'art. 38, comma 1, del nuovo codice dei contratti pubblici, che,
in esecuzione  dei  cennati  criteri  di  delega,  istituisce  presso
l'ANAC, che ne assicura la  pubblicita',  un  apposito  elenco  delle
stazioni appaltanti qualificate di cui fanno parte anche le  centrali
di committenza. 
    13.1.- La questione e' fondata. 
    13.2.- In attuazione dei criteri di cui alle lettere bb),  cc)  e
dd) dell'art. 1 della legge delega n. 11  del  2016,  l'art.  37  del
nuovo  codice  dei  contratti  pubblici,  rubricato  «Aggregazione  e
centralizzazione  delle   committenze»   e   l'art.   38,   rubricato
«Qualificazione delle stazioni appaltanti e centrali di committenza»,
hanno introdotto una delle innovazioni piu'  importanti,  un  vero  e
proprio "pilastro" del sistema degli acquisti pubblici. 
    Il legislatore ha infatti optato per una scelta decisa  a  favore
della riduzione del numero delle stazioni  appaltanti  nonche'  della
loro  professionalizzazione,  cosicche'  la  qualificazione  e'  oggi
richiesta non piu' soltanto agli operatori economici  ma  anche  alle
amministrazioni  aggiudicatrici,  secondo  standard   predefiniti   e
sistemi premianti, che consentono, man mano che aumenta il livello di
qualificazione, di appaltare  opere,  lavori  e  servizi  di  importo
elevato e di maggiore complessita'. 
    La riduzione,  aggregazione,  centralizzazione  e  qualificazione
delle  stazioni  appaltanti  risponde   a   diverse   finalita':   1)
beneficiare di economie di scala e  attribuire  alle  amministrazioni
aggiudicatrici un maggior potere contrattuale; 2) innalzare, anche al
fine di  favorire  la  concorrenza,  la  professionalizzazione  e  la
specializzazione delle stazioni appaltanti; 3) agevolare le  missioni
dell'ANAC di prevenire fenomeni corruttivi e assicurare  la  corretta
gestione delle commesse pubbliche, mediante la riduzione  del  novero
dei soggetti da controllare. 
    Il  sistema  della  qualificazione,  dunque,  anche   se   incide
sull'organizzazione,   va   inquadrato   in   un   ambito   materiale
caratterizzato dal concorso delle competenze statali esclusive  della
tutela  della  concorrenza,  dell'ordine  pubblico,   e   di   quella
concorrente del coordinamento della finanza pubblica. 
    Quanto al profilo della concorrenza, espressamente invocato dallo
Stato, puo' essere utile ricordare  come  le  direttive  comunitarie,
sulla scorta anche di esperienze  positive  registratesi  in  diversi
paesi dell'Unione, pur  senza  imporre  obblighi  specifici,  abbiano
sottolineato   l'importanza   di   centralizzare   e   aggregare   la
committenza. 
    In particolare, il considerando 69 della direttiva 2014/24/UE del
Parlamento europeo e del  Consiglio,  del  26  febbraio  2014,  sugli
appalti  pubblici  e  che  abroga  la  direttiva  2004/18/CE,  e   il
considerando n. 78 della direttiva 2014/25/UE, del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 26  febbraio  2014,  sulle  procedure  d'appalto
degli  enti  erogatori  nei  settori  dell'acqua,  dell'energia,  dei
trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva  2004/17/CE
- con riferimento alle centrali di committenza  ma  con  ragionamento
estensibile anche alle aggregazioni delle stazioni  appaltanti  e  al
correlato sistema della qualificazione - affermano che «Tali tecniche
possono contribuire, dato l'ampio volume degli acquisti, a un aumento
della  concorrenza  e  dovrebbero  aiutare  a  professionalizzare  la
commessa pubblica». 
    Del resto, gia' l'Autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici,
con la segnalazione n. 99 del 2010, recante  «proposte  di  modifiche
normative per incrementare la  concorrenza  nel  settore  dei  lavori
pubblici», aveva osservato che «Un  mercato  dei  contratti  pubblici
pienamente competitivo presuppone  un  generale  accrescimento  della
qualita' delle  imprese  e  della  pubblica  amministrazione  che  vi
partecipano   anche   al   fine   della   piena   assunzione    delle
responsabilita' operative  che  ne  discendono.  Cio'  significa  che
contestualmente ad un intervento  di  rivisitazione  del  sistema  di
qualificazione delle imprese, accompagnato,  ove  necessario,  da  un
corredo di criteri  quantitativi  e  qualitativi,  appare  necessario
intervenire  anche  per  una  corrispondente   qualificazione   delle
stazioni appaltanti. Esiste nel nostro Paese un problema  strutturale
di efficienza della domanda e dell'offerta». 
    La disposizione censurata, dunque,  introducendo  un  non  meglio
precisato sistema di qualificazione affidato alla  Giunta  regionale,
parallelo e distinto  rispetto  a  quello  nazionale,  pur  incidendo
sull'organizzazione  amministrativa,  deve  essere  ricondotta   alle
competenze  esclusive  statali  della  tutela  della  concorrenza   e
dell'ordine pubblico (esercitate anche con  l'invocato  art.  38  del
nuovo codice dei contratti pubblici). 
    13.3.- Anche in questo caso, dunque, si manifesta  l'infondatezza
della  deduzione  della  resistente  circa   l'illegittimita'   della
compressione della sua autonomia statutaria ad opera  degli  atti  di
regolazione dell'Autorita', alla stregua di quanto  gia'  chiarito  a
proposito  dell'affidamento   all'ANAC   della   gestione   dell'albo
nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici. 
    14.- Va precisato, infine, che la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale delle norme regionali  impugnate  non  comporta  alcun
vuoto normativo,  trovando  applicazione  la  disciplina  dettata  in
materia dal nuovo codice dei contratti pubblici (sentenze n. 263  del
2016 e n. 114 del 2011). 
      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 37, comma
1, 39, commi 1 e 3, e 45 della legge della Regione Sardegna 13  marzo
2018, n. 8 (Nuove norme in materia di contratti pubblici  di  lavori,
servizi e forniture); 
    2)   dichiara    l'illegittimita'    costituzionale,    in    via
consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo  1953,  n.
87  (Norme  sulla  costituzione  e  sul  funzionamento  della   Corte
costituzionale), dell'art. 37, commi 2, 3, 4 e  8,  e  dell'art.  39,
comma 2, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2018; 
    3)  dichiara   non   fondata   la   questione   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 34, comma 2, della legge reg. Sardegna n.  8
del 2018, promossa,  in  riferimento  all'art.  117,  secondo  comma,
lettere e) ed l), della Costituzione, dal  Presidente  del  Consiglio
dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe. 
 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 maggio 2019. 
 
                                F.to: 
                    Giorgio LATTANZI, Presidente 
                    Giancarlo CORAGGIO, Redattore 
                     Roberto MILANA, Cancelliere 
 
    Depositata in Cancelleria il 9 luglio 2019. 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                        F.to: Roberto MILANA