COME LO SVILUPPO E LA CRESCITA ECONOMICA SONO DIVENTATE SOSTENIBILI

Angelica Dipierro

ABSTRACT: questo saggio intende far riflettere su come si è arrivati a parlare di sviluppo sostenibile nell’ottica di una crescita economica globale. I motivi e le modalità che hanno portato e stanno ancora portando ad una visione più green dello sviluppo globale e a considerare le risorse del pianeta non più infinite. Si esamineranno in breve i procedimenti amministrativi che mirano a valutare in un’ottica preventiva quali potrebbero essere gli effetti, anche non per forza negativi, di un determinato progetto o piano di sviluppo, sull’ambiente e la società, ancora prima che detti effetti possano manifestarsi e incidere sul pianeta. Con la finalità che “è sempre meglio prevenire che curare”.

ABSTRACT: This essay intends to make us reflect on how we have come to talk about sustainable development with a view to global economic growth. The reasons and methods that have led and are still leading to a greener vision of global development and to consider the planet’s resources no longer infinite. We will briefly examine the administrative procedures that aim to assess from a preventive perspective what the effects, even if not necessarily negative, of a specific project or development plan, on the environment and society, could be, even before these effects can manifest and affect the planet. With the aim that “prevention is always better than cure”.

SOMMARIO: 1. Introduzione; 2. Sviluppo sostenibile e crescita economica; 3. La VIA, la VAS e la VincA, profili giuridici; 4. Conclusioni 5. Bibliografia.

1. Introduzione

“There’s no planet B” – Non c’è un pianeta B.

Così ha cristallizzato il problema la piccola Greta Thunberg il 28 settembre 2021 alla Youth4Climate a Milano. Mai affermazione fu più vera e diretta. Non riducendo tutto al problema dell’inquinamento, dei cambiamenti climatici vi è però la necessità di sottolineare che siamo di fronte ad un problema che riguarda tutto il globo, e che purtroppo si riverbera nella maniera peggiore nelle categorie meno tutelate del pianeta. Il cambiamento climatico è una realtà e gli effetti collaterali sono attuali e visibili già da tempo. Il problema principale è che una stragrande quantità di persone ritiene il problema lontano dalla sua realtà, lontano temporalmente e lontano anche da un punto di vista amministrativo.

Questo perché il singolo individuo ritiene il problema tanto macroscopico che pensa, non a torto, che per prime dovrebbero essere le istituzioni e le industrie ad occuparsi del problema e poi sulla stessa linea i singoli soggetti.

Sono tantissime le iniziative e le riforme giuridiche che negli ultimi anni sono state attuate sull’argomento a livello globale, comunitario, nazionale e regionale, tra tutte fondamentale è stata l’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile sottoscritta il 25.09.2015 da 193 governi di Paesi appartenenti alle Nazioni Unite e approvata definitivamente dall’Assemblea Generale dell’ONU, che consiste in un programma da attuare su diversi livelli: ambientale, economico, sociale e istituzionale entro il 2030. L’Agenda 2030 contiene 17 macro-obiettivi detti Goals per raggiungere lo Sviluppo Sostenibile. Gli obiettivi prefissati sono diretti e devono riguardare tutti: dalle società, le imprese private, tutto il settore pubblico, i singoli operatori di settore. I Goals si riferiscono a temi importanti per lo sviluppo su tre dimensioni economica, sociale ed ecologica. Con la più alta finalità di porre fine alla povertà dei Paesi più poveri, eliminare le disuguaglianze sociali, affrontare nel giusto modo i cambiamenti climatici, educare la società al rispetto dei diritti umani.

2. Sviluppo sostenibile e crescita economica;

Sentiamo sempre più spesso parlare di Sviluppo sostenibile, sostenibilità ambientale, impatto ambientale e Green economy. Ma come siamo arrivati a questo punto e cosa si intende davvero con questi macroconcetti e quando si è cominciato a cambiare visione sulla crescita economica in un’ottica green?

Lo Sviluppo sostenibile non è solo una teoria economica, ma assume valore anche in un ottica giuridica nei nostri ordinamenti. A livello globale si è cominciato a prendere posizione e a valutare concretamente lo sviluppo economico in un’ottica “sostenibile” già negli anni settanta, quando la guerra fra Israele e i Paesi arabi portò ad una profonda crisi petrolifera che colpì tutta l’economia mondiale. Molti paesi a causa della scarsità del petrolio si ritrovarono ad affrontare una profonda crisi finanziaria che ovviamente comportò un’inflazione per il costo dell’energia. Quindi già nel 1973 le economie mondiali si trovarono a vivere la profonda crisi che oggi nel 2022 stiamo nuovamente vivendo a causa della guerra in Ucraina.

Negli anni settanta la crisi petrolifera e finanziaria rappresentò però un importante punto di svolta per il mondo occidentale: finalmente si presero in considerazione fonti di energia alternative ai combustibili fossili e a valutare l’importanza di trovare delle energie rinnovabili in sostituzione delle ormai limitate fonti non rinnovabili. Si cominciò a percepire che il modello di sviluppo economico utilizzato fino a quel momento, basato sullo sfruttamento eccessivo delle risorse ambientali avrebbe comportato inevitabilmente il loro esaurimento. Era necessario quindi individuare un modello di crescita economica che non portasse al depauperamento delle risorse del pianeta, rendendole infruibili alle future generazioni.

La definizione maggiormente condivisa di Sviluppo Sostenibile è contenuta nel Rapporto della Commissione Mondiale sull’Ambiente e lo Sviluppo del 1987 (WCED – World Commission on Environment and Development, istituita nel 1983) detto anche Rapporto Brundtalnd, dal nome del Presidente della Commissione, che formulò delle linee guida che sono a tutt’oggi ancora valide. Nel Rapporto si parla di uno Sviluppo che deve far fronte alle necessità del presente senza però compromettere la capacità delle future generazioni di soddisfare le proprie esigenze.

Quindi una crescita non solo mirata all’arricchimento e al “qui e ora”, ma uno sviluppo globale che non comporti il depauperamento delle risorse in un ottica futura.

Si comincia quindi a considerare la necessità di integrare e coniugare la crescita economica dei paesi e il loro sviluppo con la tutela ambientale e lo sviluppo sociale. Perché per sviluppo sostenibile non vuol dire soltanto sostenibilità della crescita economica ma uno sviluppo che comprenda oltre quello economici, anche uno sviluppo sociale ed ambientale.

È qui che avviene la vera “rivoluzione”: nel cambio di prospettiva: si passa da una concezione antropocentrica ad una visione geocentrica, quindi a vedere la natura e gli animali come veri e propri soggetti di diritto meritevoli di tutela. Per fare ciò si devono considerare due valori fondamentali: La velocità del prelievo delle risorse del pianeta deve essere pari alla rigenerazione delle stesse; La velocità nell’immissione di rifiuti nell’ecosistema deve essere pari alla velocità con la quale gli stessi vengono riciclati.

Prima dello sviluppo industriale le imprese erano fondamentalmente di natura agricola, perciò c’era un equilibrio tra ciò che veniva prelevato dall’ambiente e ciò che veniva immesso.

Quando le imprese hanno cominciato la conversione tecnologica la crescita economica e lo sviluppo industriale ha prevalso sulle esigenze e il rispetto dell’ambiente, tanto che si è sottovalutato il problema delle immissioni delle sostanze inquinanti nell’aria, nell’acqua, nella terra. Non si conoscevano gli effetti di dette immissioni sul sistema ambientale, nell’apparato alimentare, per non parlare della salute pubblica. Anzi si facevano vere e proprie battaglie per accaparrarsi il vantaggio di avere le industrie più vicine ai centri cittadini, e si considerava solo la ricchezza personale che queste avrebbero portato al paese.

Nell’ambito del sistema giuridico europeo il cambio di rotta avviene con la direttiva comunitaria 85/337/CEE (Direttiva del Consiglio del 27 giugno 1985, Valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati) utilizzata come primo strumento di una politica ambientale¹.

3. La VIA, la VAS e la VincA, profili giuridici.

Fra gli strumenti atti a garantire l’attuazione di uno sviluppo sostenibile, assumono un ruolo importante la VIA e la VAS: la VAS, Valutazione ambientale strategica, serve a valutare la sostenibilità delle previsioni inserite nei piani e nei progetti urbanistici; mentre la VIA, Valutazione di impatto ambientale, riguarda la valutazione dei probabili effetti sull’ambiente di uno specifico progetto.

Nell’ottica di un cambio di prospettiva sulla crescita economica e lo sviluppo in una visione più geocentrica la VIA (Valutazione di Impatto Ambientale) ha la finalità di assicurare che l’attività antropica sia compatibile con le condizioni ambientali per uno sviluppo sostenibile, e quindi che rispetti determinati criteri e la capacità rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversità e di un’equa distribuzione dei vantaggi connessi all’attività economica.

Il presupposto su cui si basa la procedura di via è basato sul principio dell’azione preventiva; vale a dire che attuando una politica ambientale, la green economy, si possa quindi prevenire i potenziali effetti negativi di una determinata attività umana su tutti gli ecosistemi del pianeta, piuttosto che cercare di “tamponare” i potenziali effetti negativi sorti di conseguenza.

La VIA nasce come uno strumento per individuare, descrivere e valutare gli effetti di un progetto, sia pubblico che privato, che potrebbe ripercuotersi su alcuni fattori ambientali e sulla salute umana. La VIA è stata recepita in Italia con la Legge n. 349 dell’8 luglio 1986 e s.m.i., una legge che ha istituito il Ministero dell’Ambiente e le norme in materia di danno ambientale. Con il D.P.C.M. 27 dicembre 1988 e s.m.i sono state pubblicate le Norme Tecniche per la redazione degli Studi di Impatto Ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità.È bene sottolineare però che la direttiva VIA del 1985 è stata modificata ben cinque volte: nel 1997, nel 2003, nel 2009, nel 2011 e nel 2014.

Nel 1997 (con la Direttiva 97/11/CE) si è ampliato il campo di applicazione della VIA aumentando i tipi ed il numero di progetti da sottoporre a VIA. Sono state introdotte le fasi di “screening” (una verifica della fattibilità alla VIA) e “scoping” (delimitazione del campo di indagine) e requisiti minimi di informazione. È stata inoltre presentata come revisione critica dovuta all’esperienza delle prime applicazioni di procedure di VIA in Europa.

Nel 2003 la Direttiva 2003/35/CE ha allineato le disposizioni alla Convenzione di Aarhus per la partecipazione del pubblico al processo decisionale e l’accesso alla giustizia in materia ambientale.

Nel 2009 la Direttiva 2009/31/CE ha modificato ulteriormente in alcuni punti la direttiva di VIA, aggiungendo progetti relativi al trasporto, cattura e stoccaggio dell’anidride carbonica (CO2).

Nel 2011 le tre precedenti modifiche della direttiva del 1985 sono state riprese dalla Direttiva 2011/92/UE che armonizzava la legislazione in materia ambientale, rafforzava la qualità della procedura e la coerenza e le sinergie con altre normative e politiche dell’Unione Europea.

In ultimo nel 2014 la modifica con la Direttiva VIA 2014/52/UE (recepita in Italia solo nel 2017 con il D.Lgs. n. 104 del 16/06/2017). Le principali modifiche hanno riguardato la semplificazione e armonizzazione delle procedure di VIA con altre autorizzazioni ambientali, il rafforzamento della qualità della procedura e la revisione del sistema sanzionatorio in caso di inadempienze.

Il quadro normativo in Italia si è arricchito anche con l’emanazione
della L. 443/2001 detta “Legge Obiettivo” ed il relativo decreto di attuazione D.Lgs n. 190/2002 che individuava una procedura di VIA speciale, con una apposita Commissione dedicata per una lista di progetti di interesse nazionale.

Finalmente nel 2006, con il D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, viene riorganizzata la legislazione italiana in materia ambientale e si cerca di superare tutte le discrepanze con le direttive europee di riferimento. La VIA viene affrontata nella Parte II che si occupa anche delle procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS) e dell’autorizzazione ambientale integrata (AIA). Il processo di aggiornamento proseguito con l’emanazione della Direttiva VIA 2014/52/UE, nato dalla necessità di adeguare la VIA al contesto politico, giuridico e tecnico in evoluzione, ha portato alla modifica della Parte II e dei relativi allegati del D.Lgs. 152/06 nonché all’abrogazione delle Norme Tecniche del D.P.C.M. 27 dicembre 1988.

Solo nel 2003 a livello comunitario si sono avuti i primi resoconti sull’andamento dell’applicazione della VIA²: Vengono riscontrati problemi sul livello di soglie di ammissione alla VIA, sul controllo di qualità del procedimento di VIA, sul frazionamento dei progetti e la valutazione degli effetti cumulativi sull’ambiente.

Risulta evidente quindi la necessità di migliorare la formazione del personale delle amministrazioni competenti; la valutazione del rischio e i sistemi di monitoraggio; la sensibilizzazione sui nessi tra salute umana e ambiente; la sovrapposizione di procedure di autorizzazione ambientale; la facilitazione della partecipazione del pubblico. Con la seconda Relazione della Commissione pubblicata nel 2009 sull’applicazione e l’efficacia della direttiva VIA i problemi individuati nel 2003 risultavano ancora non risolti e venivano identificate ulteriori difficoltà nelle procedure transfrontaliere e nell’esigenza di un migliore coordinamento tra VIA e altre direttive (VAS, IPPC, Habitat e Uccelli, Cambiamenti climatici) e le politiche comunitarie.

Per quanto riguarda la normativa vigente in materia di VIA il D.Lgs del 3 aprile 2006 n. 152 e s.m.i. (Testo Unico dell’Ambiente o Codice dell’ambiente) ha dato attuazione alla delega conferita al Governo dalla legge n. 308 del 2004 per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale. Dalla sua data di entrata in vigore (29 aprile 2006) ad oggi il Codice ha subito numerose modifiche ed integrazioni.

All’interno della parte seconda titolo I del Codice si hanno diverse definizioni tra cui quella all’art. 5 di impatto ambientale: “effetti significativi, diretti e indiretti, di un piano, di un programma o di un progetto, sui seguenti fattori: popolazione e salute umana;
biodiversità, con particolare attenzione alle specie e agli habitat protetti in virtù della direttiva 92/43/CEE e della direttiva 2009/147/CE; territorio, suolo, acqua, aria e clima; beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio; interazione tra i fattori sopra elencati”.

È bene sottolineare che la valutazione sull’impatto di un progetto o piano riguarda non solo l’impatto sull’ambiente ma anche la vulnerabilità del progetto stesso ad essere realizzato in un determinato ambiente, e quindi la sua fattibilità.

Nella procedura di VAS invece, si valuta in primo luogo quali piani ricadano nel suo ambito di competenza; poi si stabilisce che indagini eseguire ai fini della valutazione, raccogliendo le conoscenze utili a tali fini e si definiscono i probabili impatti ambientali. La procedura si basa, inoltre, sul confronto col pubblico e sull’interazione con i soggetti proponenti. Infine, essa prevede il monitoraggio degli effetti del piano o del progetto anche dopo l’effettiva adozione.

La VAS rappresenta una parte integrante del procedimento di approvazione dei piani e dei programmi ed è per questi ultimi un elemento valutativo e di monitoraggio, la VIA invece fornisce ai soggetti decisori gli elementi per valutare l’impatto ambientale di specifici interventi. Quest’ultima è dunque uno strumento atto a individuare gli effetti di un progetto su diverse componenti ambientali, quali ad esempio l’acqua, l’aria, il suolo, la fauna, la flora e il paesaggio.

La procedura di valutazione di impatto ambientale è un insieme di dati tecnico-scientifici sullo stato, la struttura e il funzionamento dell’ambiente; i dati su caratteristiche economiche e tecnologiche dei progetti; previsioni sul comportamento dell’ambiente e interazioni tra progetto e componenti ambientali; sintesi e confronto fra costo del progetto e dei suoi impatti e benefici diretti-indiretti del progetto sottoposto a valutazione.

Nella valutazione di impatto ambientale sono valutati gli impatti ambientali a prescindere che siano diretti o indiretti, a breve o lungo termine, permanenti o temporanei, singoli o cumulativi.
Tale valutazione viene effettuata considerando diversi fattori ambientali, che possono essere anche collegati tra loro tra cui: gli esseri umani, la fauna e la flora; il suolo, le risorse idriche, l’aria, le condizioni climatiche e il paesaggio.

Dovendo confrontare in termini monetari benefici e danni apportati da un progetto a questi fattori, un aspetto molto delicato è l’attribuzione di un valore economico ad essi. Vale a dire che nella valutazione di impatto ambientale di un’attività molto inquinante, ad esempio, andrà dato un valore al potenziale aumento dei posti di lavoro così come al probabile aumento di malattie nei residenti, e i due valori andranno confrontati.

Secondo la normativa italiana la procedura di valutazione d’impatto ambientale di un progetto, un piano o una programmazione comprende diverse fasi complesse:

1. lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità (screening);
2. la definizione dei contenuti dello studio di impatto ambientale (scoping);
3. la presentazione e la pubblicazione del progetto;
4. lo svolgimento di consultazioni;
5. la valutazione dello studio ambientale e degli esiti delle consultazioni;
6. la decisione;
7. l’informazione sulla decisione;
8. il monitoraggio ambientale.

Per i progetti inseriti in piani o programmi per i quali si è conclusa positivamente la procedura di valutazione ambientale strategica (VAS), il giudizio di valutazione di impatto ambientale negativo ovvero il contrasto di valutazione su elementi già oggetto della VAS deve essere adeguatamente motivato.

La normativa italiana sulla valutazione di impatto ambientale è particolarmente complessa ed articolata anche a scala regionale. La complessità della normativa è legata anche alla predisposizione di frequenti modifiche al Testo unico in materia ambientale, che prevedono spesso revisioni di parti significative dell’articolato sulla valutazione di impatto ambientale. Questa complessità normativa è d’ostacolo all’efficacia ed all’efficienza delle procedure di valutazione di impatto ambientale in Italia.

La VincA (Valutazione di Incidenza) invece ha la finalità di valutare gli effetti che un piano, programma, progetto, intervento, attività (P/P/P/I/A) può generare sui siti della rete Natura 2000.

La Rete Natura 2000 è una rete delle aree protette comunitarie che interessa tutti i Paesi dell’Unione Europea e ha lo scopo di garantire la protezione a lungo termine degli habitat e delle specie (di fauna e flora) di interesse comunitario, perché rari o minacciati.

La necessità di introdurre questa tipologia di valutazione deriva dalla costituzione e definizione della rete Natura 2000. All’interno della Rete ogni singolo Sito fornisce un contributo qualitativo e quantitativo in termini di habitat e specie da tutelare a livello europeo, al fine di garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente di tali habitat e specie. La Vinca può essere diretta anche alla valutazione di programmi e progetti al di fuori da un punto di vista geografico alla rete Natura 2000 ma che inevitabilmente potrebbero avere un’ingerenza o un effetto su detti siti.

La Direttiva 92/43/CEE detta “Habitat” stabilisce, in quattro paragrafi, il quadro generale per la conservazione e la gestione dei Siti che costituiscono la rete Natura 2000, fornendo tre tipi di disposizioni: propositive, preventive e procedurali.

La valutazione di Incidenza è pertanto il procedimento di carattere preventivo al quale è necessario sottoporre qualsiasi piano, programma, progetto, intervento od attività (P/P/P/I/A) che possa avere incidenze significative su un sito della rete Natura 2000 o lontano da questi, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti e tenuto conto degli obiettivi di conservazione del sito stesso. In ambito nazionale, la Valutazione di Incidenza (VIncA) viene disciplinata dall’art. 5 del DPR 8 settembre 1997, n. 357, così come sostituito dall’art. 6 del DPR 12 marzo 2003, n. 120 (G.U. n. 124 del 30 maggio 2003).

Ai sensi dell’art. 10, comma 3, del D.lgs. 152/06 e s.m.i., detta valutazione è inoltre integrata nei procedimenti di VIA e VAS. Nei casi di procedure integrate VIA-VIncA, VAS-VIncA, l’esito della Valutazione di Incidenza è vincolante ai fini dell’espressione del parere motivato di VAS o del provvedimento di VIA che può essere favorevole solo se vi è certezza riguardo all’assenza di incidenza significativa negativa sui siti Natura 2000.

4. Conclusioni

Gli strumenti e le procedure amministrative sono complesse e bisognose di continui aggiornamenti e modificazioni, perché siamo di fronte ad un panorama globale in continua evoluzione. Cosa fondamentale è che le procedure di valutazione degli impatti ambientali delle opere umane siano svolte da professionisti di settore e specializzati nella materia. La procedura di analisi dei rischi ambientali e la redazione degli elaborati tecnici da presentare in istanza devono essere eseguiti da figure professionali specializzate. Per poter redigere uno Studio di Impatto Ambientale adeguato, infatti, servono conoscenze approfondite circa le normative, l’iter procedurale e tutte le componenti tecnico-amministrative specifiche.

Un consulente ambientale è determinante non solo per la corretta redazione dei rapporti ambientali previsti dalla normativa, ma anche per la gestione ottimale dei rapporti con le autorità competenti e con gli enti coinvolti nel processo di VIA. Un professionista in grado di dialogare in confidenza sia con le autorità che con gli stakeholder coinvolti nella procedura, permette di velocizzarne i tempi prevenendo possibili errori nella presentazione della documentazione e dunque problemi che potrebbero emergere durante la fase istruttoria.

L’uomo dovrebbe imparare dal passato a non commettere sempre gli stessi errori e a non pensare solo ai propri interessi privati a discapito del suo stesso futuro e delle future generazioni. Il cambiamento è in atto e ciascuno deve fare la sua parte. La sostenibilità e lo sviluppo sostenibile nono è solo uno slogan che sentiamo ripetere ma una necessità da porre in essere il prima possibile per il benessere ambientale, sociale, economico e culturale. Ne gioveremmo tutti se ognuno nel suo piccolo facesse il primo passo verso una conversione ecologica. Perché non abbiamo un pianeta B.

Bibliografia

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