LEGGE ELETTORALE premio di maggioranza solo alla coalizione che supera il 42,5%
  • Democrazia e legge elettorale.
  • LEGGE ELETTORALE nessun accordo si rimane col “Porcellum”.
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    Legge elettorale sospetta di incostituzionalità e le riforme costituzionali

    di Carlo Rapicavoli –

    La prima sezione civile della Corte di Cassazione, con ordinanza 17 maggio 2013 n. 12060, ha dichiarato rilevanti e non manifestamente infondate le norme circa l’attribuzione del premio di maggioranza per la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica e l’esclusione del voto di preferenza della legge elettorale (c.d. “Porcellum”).

    Il presidente della Corte Costituzionale, Franco Gallo, ha dichiarato che l’attuale legge elettorale, per alcuni aspetti, come il premio di maggioranza, è sospettato di incostituzionalità.

    La Corte Costituzionale ha invano invitato il legislatore a riconsiderare gli aspetti problematici la legge, con particolare attenzione all’attribuzione di un premio di maggioranza senza che si sia raggiunta la soglia minima di voti o di seggi.

    Il Presidente del Consiglio Letta ha affermato “Una sentenza di incostituzionalità della Corte costituzionale sulla legge elettorale che ha eletto questo Parlamento, avrebbe effetti molto pesanti sulla legittimità di questo Parlamento e di questo governo”.

    Intanto però il Senato e la Camera, il 29 maggio, hanno approvato le mozioni relative all’avvio del percorso delle riforme costituzionali e respinto invece la mozione presentata alla Camera che impegnava il Parlamento al ripristino immediato del “Mattarellum”, «per garantire che un’eventuale consultazione elettorale anticipata non si realizzi più con l’attuale legge elettorale»,.

    Le mozioni approvate impegnano il Governo a presentare alle Camere, entro giugno 2013, una legge costituzionale che preveda, “per l’approvazione della riforma costituzionale, una procedura straordinaria rispetto a quella di cui all’articolo 138 della Costituzione” e in particolare:

    a) l’istituzione di un comitato, composto da 20 senatori e 20 deputati, nominati dai rispettivi Presidenti delle Camere, su designazione dei Gruppi parlamentari, tra i componenti delle Commissioni Affari Costituzionali, rispettivamente, del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, in modo da garantire la presenza di ciascun Gruppo parlamentare e di rispecchiare complessivamente la proporzione tra i Gruppi, tenendo conto della loro rappresentanza parlamentare e dei voti conseguiti alle elezioni politiche e presieduto congiuntamente dai Presidenti delle stesse Commissioni, cui conferire poteri referenti per l’esame dei progetti di legge di revisione costituzionale dei Titoli I, II, III e V della Parte seconda della Costituzione, afferenti alla forma di Stato, alla forma di Governo e all’assetto bicamerale del Parlamento, nonché, coerentemente con le disposizioni costituzionali, di riforma dei sistemi elettorali;

    b) l’esame dei progetti di legge approvati in sede referente dal comitato bicamerale alle Assemblee di Camera e Senato, secondo intese raggiunte fra i due Presidenti;

    c) modalità di esame, in sede referente e presso le Assemblee, dei progetti di legge che, fermo restando il diritto di ciascun senatore e deputato, anche se non componente il comitato o componente del Governo, di presentare emendamenti, assicurino la certezza dei tempi del procedimento, con l’obiettivo di garantire che l’esame parlamentare sui disegni di legge di riforma si concluda entro 18 mesi dall’avvio;

    d) fermi restando i quorum deliberativi di cui all’articolo 138 della Costituzione, la facoltà di richiedere comunque, ai sensi del medesimo articolo, la sottoposizione a referendum confermativo della legge ovvero delle leggi di revisione costituzionale approvate dal Parlamento.

    Se così stanno le cose, sarebbe allora bene che un Parlamento così eletto, su cui grava una pesante ombra di elezione incostituzionale, si astenesse dall’effettuare riforme della Costituzione senza attendere la pronuncia della Consulta.

    Ciò perché quelle riforme scaturirebbero da maggioranze parlamentari fondate su equilibri alterati dalla legge elettorale.

    L’art. 136 Cost. dispone che la norma dichiarata incostituzionale cessi di avere efficacia dal giorno successivo a quello di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della sentenza della Corte Costituzionale

    “Le pronunce di accoglimento della Corte Costituzionale hanno effetto retroattivo, inficiando fin dall’origine la validità e l’efficacia della norma dichiarata contraria alla Costituzione, salvo il limite delle situazioni giuridiche “consolidate” per effetto di eventi che l’ordinamento giuridico riconosce idonei a produrre tale effetto, quali le sentenze passate in giudica, l’atto amministrativo non più impugnabile, la prescrizione e la decadenza. (Cass. civ. sez. III 28 luglio 1997 n. 7057)”.

    Al di là delle questioni strettamente giuridiche, sarebbe un grave vulnus che a modificare in modo sostanziale la Costituzione sarebbe un Parlamento eletto con una legge elettorale contraria alla Costituzione.

    All’ordinanza della Cassazione si è giunti grazie al ricorso al Tribunale di Milano di un cittadino, al quale se ne sono aggiunti altri.

    Questi alcuni passaggi significativi dell’ordinanza della Cassazione.

    L’espressione del voto – attraverso la quale si manifestano la sovranità popolare (art. 1, comma 2, Cost.) e la stessa dignità dell’uomo – costituisce oggetto di un diritto inviolabile (artt. 2, 48, 56 e 58 Cost., art. 3 prot. 1 CEDU) e “permanente” dei cittadini, i quali possono essere chiamati ad esercitarlo in qualunque momento e devono poterlo esercitare in modo conforme a Costituzione. Lo stato di incertezza al riguardo è fonte di un pregiudizio concreto e ciò è sufficiente per giustificare la meritevolezza dell’interesse ad agire in capo ai ricorrenti.

    Il fatto che la materia dei sistemi elettorali non abbia costituito oggetto di un’espressa disciplina nella Costituzione, che ha rimesso al legislatore ordinario la scelta e la configurazione del sistema elettorale, non significa che le norme legislative in materia non debbano essere concepite in un quadro coerente con i principi fondamentali dell’ordinamento e, in particolare, con il principio costituzionale di uguaglianza, inteso come principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), e con il vincolo costituzionale al legislatore di rispettare i parametri del voto personale, eguale, libero e diretto (artt. 48, 56 e 58 Cost.), in linea con una consolidata tradizione costituzionale comune agli Stati membri (l’art. 3 prot. 1 CEDU riconosce al popolo il diritto alla “scelta del corpo legislativo”; di “suffragio universale diretto, libero e segreto” parla anche l’art. 39 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, a proposito dell’elezione dei membri del Parlamento europeo; sulla stessa linea gli artt. 38 della Costituzione tedesca, 61 di quella belga e, sull’uguaglianza del voto, l’art. 3 di quella francese del 1958).

    Né varrebbe l’obiezione secondo cui, rientrando le leggi elettorali nella categoria delle leggi costituzionalmente necessarie, non ne sarebbe possibile l’espunzione dall’ordinamento nemmeno in caso di illegittimità costituzionale poiché una eventuale sentenza costituzionale avrebbe come effetto quello di creare un inammissibile vulnus al principio (da ultimo ribadito da Corte cost. n. 13/2012) di continuità e costante operatività degli organi costituzionali, al cui funzionamento quelle leggi sono indispensabili.

    In realtà, come evidenziato da un’autorevole dottrina, è dubbio che tale principio, elaborato dalla giurisprudenza costituzionale ai fini dell’ammissibilità dei referendum abrogativi, sia trasferibile negli stessi termini anche in presenza di una illegittimità costituzionale conclamata (perché si finirebbe per tollerare la permanente vigenza di norme incostituzionali, fatto questo grave se si considera la rilevanza essenziale della legge elettorale per la vita democratica di un Paese).

    Venendo al merito delle questioni di legittimità costituzionale, non sono manifestamente infondate quelle concernenti l’attribuzione del premio di maggioranza per la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica e l’esclusione del voto di preferenza.

    La legge n. 270/2005 ha introdotto un premio di maggioranza assegnato (a livello nazionale per la Camera e a livello regionale per il Senato) alla lista o coalizione di liste che abbia ottenuto il maggior numero di voti.

    E’ sufficiente uno scarto minimo di voti per fare attribuire alla lista o coalizione vincente alla Camera un vantaggio in termini di seggi (340) rispetto a tutte le altre liste o coalizioni, che è ancor più evidente se si considera che il premio è attribuito a prescindere dal raggiungimento di un minimo di voti o di seggi.

    L’effetto è di trasformare una maggioranza relativa di voti (potenzialmente anche molto modesta) in una maggioranza assoluta di seggi, con un vantaggio rispetto alle altre liste o coalizioni che determina una oggettiva e grave alterazione della rappresentanza democratica (artt. 1, comma 2, e 67 Cost.).

    La Corte costituzionale ha più volte segnalato al Parlamento “l’esigenza di considerare con attenzione gli aspetti problematici di una legislazione che non subordina l’attribuzione del premio di maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di voti e/o di seggi” (Corte cost. n. 15/2008 e, per il Senato, n. 16/2008; v. anche la n. 13/2012); il Capo dello Stato (nel discorso del 22 aprile 2013 al Parlamento in seduta comune) ha osservato che si tratta di un premio “abnorme”.

    La finalità avuta di mira dalla legge n. 270/2005 è stata quella di assicurare la durata della legislatura e la governabilità.

    Del resto, durante i lavori preparatori della Costituzione, l’ordine del giorno Perassi (II Sottoc., 4 settembre 1946) aveva espresso l’opportunità che la forma parlamentare venisse disciplinata “con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo”.

    Se quindi è vero che tale finalità può giustificare una limitata deroga al principio della rappresentanza e la sottrazione alla minoranza di un certo numero di seggi (cui essa avrebbe diritto in base a un calcolo proporzionale), tuttavia occorre pur sempre che il meccanismo che consente la traduzione dei voti in seggi non determini una sproporzione talmente grave da risultare irragionevole e, quindi, in violazione dell’art. 3 Cost.

    Ciò è quanto realizzato dalla legge n. 270/2005.

    Il premio per la Camera, come si è detto, ha la funzione di trasformare anche modeste maggioranze relative di voti in maggioranze assolute di seggi, con un effetto ben più grave del premio previsto dalla legge n. 148/1953, che attribuiva alle liste che avessero già ottenuto la maggioranza assoluta dei voti una quota aggiuntiva di seggi (si parlava di premio “alla” maggioranza) al fine di far raggiungere il 64% del totale dei seggi, e persino di quello previsto dalla legge n. 2444/1923 (ed. legge Acerbo) che richiedeva il raggiungimento del venticinque per cento dei voti validi per far scattare il premio dei due terzi dei seggi.

    Si tratta di un meccanismo premiale che, da un lato, come è stato notato in dottrina, incentivando (mediante una complessa modulazione delle soglie di accesso alle due Camere) il raggiungimento di accordi tra le liste al fine di accedere al premio, contraddice l’esigenza di assicurare la governabilità, stante la possibilità che, anche immediatamente dopo le elezioni, la coalizione beneficiaria del premio si sciolga o i partiti che ne facevano parte ne escano (con l’ulteriore conseguenza che l’attribuzione del premio, se era servita a favorire la formazione di un governo all’inizio della legislatura, potrebbe invece ostacolarla con riferimento ai governi successivi, basati su coalizioni diverse); dall’altro, esso provoca una alterazione degli equilibri istituzionali, tenuto conto che la maggioranza beneficiaria del premio è in grado di eleggere gli organi di garanzia che, tra l’altro, restano in carica per un tempo più lungo della legislatura. Esso è quindi manifestamente irragionevole (art. 3 Cost.), nonché lesivo dei principi di uguaglianza del voto (art. 48, comma 2, Cost.) e rappresentanza democratica (art. 1, comma 2, e 67 Cost.).

    È vero, come ha ricordato la Corte di appello, che il principio costituzionale dell’uguaglianza del voto “non si estende al risultato delle elezioni ma opera esclusivamente nella fase in cui viene espresso, con conseguente esclusione del voto multiplo e del voto plurimo, considerato che qualsiasi sistema elettorale implica un grado più o meno consistente di distorsione nella fase conclusiva della distribuzione dei seggi” (Corte cost. n. 15 e 16/2008 cit., n. 107/1996, n. 429/1992) . Tuttavia la distorsione provocata dall’attribuzione del suddetto premio costituisce non già un mero inconveniente di fatto (che può riscontrarsi in vari sistemi elettorali) ma il risultato di un meccanismo che è irrazionale perché normativamente programmato per tale esito.

    Ed è per questo che i ricorrenti correttamente invocano come norma-parametro anche l’art. 48, comma 2, Cost., poiché ad essere compromessa è proprio la “parità di condizione dei cittadini nel momento in cui il voto viene espresso” nella quale l’uguaglianza del voto consiste (Corte cost. n. 173/2005, n. 107/1996).

    Il dubbio di legittimità costituzionale del premio per il Senato, oltre che per la mancanza di una soglia minima di voti e/o di seggi (v. Corte cost. n. 16/2008), sorge per l’ulteriore profilo di irrazionalità intrinseco in un meccanismo che di fatto contraddice lo scopo che dichiara di voler perseguire (quello di assicurare la governabilità).

    Infatti, essendo il premio diverso per ogni regione, il risultato è una sommatoria casuale dei premi regionali che finiscono per elidersi tra loro e possono addirittura rovesciare il risultato ottenuto dalle liste e coalizioni di lista su base nazionale. Le diverse maggioranze regionali non avranno mai modo di esprimersi e di contare, perché il Senato è un’assemblea unitaria e il governo è nazionale.

    In tal modo si favorisce la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti, pur in presenza di una distribuzione del voto sostanzialmente omogenea tra i due rami del Parlamento, e si compromette sia il funzionamento della nostra forma di governo parlamentare nella quale, secondo i dettami del bicameralismo perfetto, “il Governo deve avere la fiducia delle due Camere” (art. 94, comma 1, Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa che l’art. 70 Cost. attribuisce paritariamente alla Camera e al Senato.

    La violazione dei principi di ragionevolezza e uguaglianza del voto (artt. 3 e 48, comma 2, Cost.) è per il Senato ancor più evidente se si considera che l’entità del premio, in favore della lista o coalizione che ha ottenuto più voti, varia regione per regione ed è maggiore nelle regioni più grandi e popolose, con l’effetto che il peso del voto (che dovrebbe essere uguale e contare allo stesso modo ai fini della traduzione in seggi) è diverso a seconda della collocazione geografica dei cittadini elettori.

    Né varrebbe obiettare che l’art. 57, comma 1, Cost. prevede che il Senato sia “eletto a base regionale”, essendo qui in discussione non l’attribuzione dei seggi su base regionale ma le caratteristiche e gli effetti di un premio (alle singole liste o coalizioni di liste) che se introdotto dal legislatore ordinario deve esserlo rispettando il principio di uguaglianza di tutti i cittadini nel territorio nazionale.

    Con riguardo all’abolizione del voto di preferenza, il dubbio di legittimità costituzionale investe, per l’elezione della Camera, l’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla sostituzione operata dalla legge n. 270/2005, secondo cui “Ogni elettore dispone di un voto per la scelta della lista ai fini dell’attribuzione dei seggi in ragione proporzionale, da esprimere su un’unica scheda recante il contrassegno di ciascuna lista” (l’ulteriore disposizione censurata dai ricorrenti, secondo cui il voto è “attribuito a liste di candidati concorrenti”, era già contenuta nel testo originario dell’art. 1, comma 1, del d.P.R. n. 361/1957).

    Inoltre la legge n. 270/2005, sopprimendo nell’art. 59 del citato d.P.R. il secondo comma (che così recitava: “Una scheda valida per l’elezione del candidato nel collegio uninominale rappresenta un voto individuale”) , ha lasciato in vigore solo il comma 1 (“Una scheda valida per la scelta della lista rappresenta un voto di lista”) il quale è anch’esso investito, in via consequenziale, dal dubbio di costituzionalità (gli artt. 58 e 60 ss. del d.P.R. n. 361/1957, in parte sostituiti o soppressi dalla legge n. 270/2005, disciplinavano poi le modalità di espressione del voto).

    Per l’elezione del Senato, il dubbio investe l’art. 14, comma 1, del d. lgs. n. 533/1993, come sostituito dalla legge n. 270/2005, secondo cui “Il voto si esprime tracciando, con la matita, sulla scheda un solo segno, comunque apposto, nel rettangolo contenente il contrassegno della lista prescelta” (gli articoli successivi, ora sostituiti e in parte soppressi, disciplinavano le modalità del voto nel precedente sistema elettorale; l’ulteriore disposizione, censurata dai ricorrenti, sulla attribuzione del seggio vacante “nell’ambito della medesima circoscrizione, al candidato che nella lista segue immediatamente l’ultimo degli eletti nell’ordine progressivo di lista”, era già contenuta nel testo originario dell’art. 19, comma 1, del medesimo d.lgs.).

    È stata così abolita qualsiasi possibilità per l’elettore di esprimere una preferenza (i nomi dei candidati non compaiono neppure sulla scheda e per conoscerli egli è costretto a svolgere apposite ricerche).

    Come diffusamente evidenziato dalla dottrina, l’elettore può votare solo una lista “bloccata”; l’elezione sarà determinata esclusivamente dall’ordine di lista stabilito dal partito all’atto della presentazione, poiché è tale ordine, e non il voto del cittadino elettore, a distinguere la posizione di candidato certamente eletto o, al contrario, non eletto.

    I ricorrenti dubitano della legittimità costituzionale di questo sistema. La questione non è manifestamente infondata per le ragioni che seguono.

    Gli artt. 56, comma 1, e 58, comma 1, Cost. stabiliscono che il suffragio è “diretto” (oltre che “universale”) per l’elezione dei deputati e dei senatori; l’art. 48, comma 2, Cost. stabilisce che il voto è “personale” e “libero” (oltre che “eguale” e “segreto”); l’art. 3 prot. 1 CEDU riconosce al popolo il diritto alla “scelta del corpo legislativo”, in linea con le costituzioni di altri paesi europei (i deputati “sono eletti direttamente dai cittadini” secondo l’art. 61 della Costituzione belga; l’art. 38 della Costituzione tedesca stabilisce che “I deputati del Bundestag sono eletti con elezioni a suffragio universale, dirette, libere, uguali e segrete”) .

    La nostra Carta fondamentale, nel prevedere il voto “diretto”, esclude quindi implicitamente (ma chiaramente) il voto “indiretto” in qualsiasi forma esso possa essere congegnato dal legislatore.

    Il dubbio è se possa considerarsi come “diretto” oppure come sostanzialmente “indiretto”, e quindi incompatibile con la Costituzione, un voto che non consente all’elettore di esprimere alcuna preferenza, ad esempio indicando il nominativo di un candidato sulla scheda, ma solo di scegliere una lista di partito, cui in definitiva è rimessa la designazione dei candidati.

    I partiti concorrono, con le altre formazioni sociali (art. 2 Cost.), “con metodo democratico a determinare la politica nazionale” (art. 49 Cost.), ma non si identificano con le istituzioni rappresentative da eleggere né con il corpo elettorale.

    La loro è una funzione strumentale di proposta e di raccordo tra i cittadini e le istituzioni, cioè di intermediazione; essi “concorrono alla espressione del voto” (per usare le parole dell’art. 4 della Costituzione francese), ma non possono sostituirsi al corpo elettorale. Vi è da chiedersi se sia rispettato il nucleo sostanziale dell’art. 67 Cost. che, prevedendo che “Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”, presuppone evidentemente l’esistenza di un mandato conferito direttamente dagli elettori.

    Vi è anche da chiedersi se possa ritenersi realmente “libero” il voto quando all’elettore è sottratta la facoltà di scegliere l’eletto (ad avviso di una parte della dottrina, l’espressione “libertà di voto senza preferenza” assume il significato di un “drammatico ossimoro”) e se possa ritenersi “personale” un voto che è invece “spersonalizzato”.

    Né varrebbe sostenere in senso contrario che l’elettore sarebbe libero di scegliere tra l’una e l’altra lista in cui è ricompreso il candidato prescelto. La sua elezione infatti non dipenderebbe dal numero di voti ottenuti ma dall’ordine di candidatura nella lista assegnato dagli organi di partito.

    In definitiva è dubbio che l’opzione seguita dal legislatore del 2005 costituisca il risultato di un bilanciamento ragionevole e costituzionalmente accettabile tra i diversi valori in gioco.

    In conclusione, sono rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di costituzionalità sollevate nel giudizio, tutte incidenti sulle modalità di esercizio della sovranità popolare (artt. 1, comma 2, e 67 Cost.), aventi ad oggetto:
    – l’art. 83, commi 1, n. 5, e 2, del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul premio di maggioranza per l’elezione della Camera dei Deputati, in relazione agli artt. 3 e 48, comma 2, Cost.;
    – l’art. 17, commi 2 e 4, del d. lgs. n. 533/1993, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul premio di maggioranza per l’elezione del Senato della Repubblica, in relazione agli artt. 3 e 48, comma 2, Cost.;
    – gli artt. 4, comma 2, e 59, comma 1, del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul voto di preferenza per la Camera, in relazione agli artt. 3, 48, comma 2, 49, 56, comma 1, e 117, comma 1, Cost., anche alla luce dell’art. 3 Prot. 1 CEDU;
    – l’art. 14, comma 1, del d. lgs. n. 533/1993, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul voto di preferenza per il Senato, in relazione agli artt. 3, 48, comma 2, 49, 58, comma 1, e 117, comma 1, Cost., anche alla luce dell’art. 3 Prot. 1 CEDU.

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    Info sul autore

    Direttore Generale di ANCI e UPI Veneto e della Provincia di Treviso - Avvocato e giornalista

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